Comentários sobre o Projeto de Lei do “Código de Defesa do Contribuinte”

Por Thais Nogueira

No dia 19 de outubro de 2011 foi apresentado diante da Câmara dos Deputados o Projeto de Lei nº. 2557/2011, denominado “Código de Defesa do Contribuinte”. A ideia contida na referida lei é de reconhecer a vulnerabilidade do contribuinte diante do Estado-Fisco, de forma semelhante à maneira como o Código de Defesa do Consumidor trata o consumidor, visando combater abusos por parte do fisco e harmonizar as relações entre contribuinte e entidades administrativas fiscais.

O Código de Defesa do Consumidor tem por suporte o fenômeno da constitucionalização do Direito Privado, ou da eficácia horizontal dos direitos fundamentais e também na “força normativa da Constituição”, de Konrad Hesse[1]. Em suma, significa dizer que os direitos e princípios constitucionais devem incidir sobre as relações privadas, no caso do CDC, de consumo. Nas relações entre indivíduo e Estado, de forma muito mais intensa que nas relações privadas, a Constituição deve ser o corolário de defesa do indivíduo contra o poder abusivo do Estado. Entende-se que como o Direito Privado é uma regulação estatal para as interações de indivíduos, então o Direito Público é a regulamentação e controle da atividade estatal sobre o cidadão. O Direito Público, apesar de reconhecer o poder de império do Estado, simultaneamente, estabelece limitações ao exercício deste poder; o Direito Privado, por outro lado, ainda que reconheça a autonomia privada, estabelece limites nas relações entre particulares. Ou seja, a noção de que o Estado, acima de tudo, deve respeitar, seguir e ser limitado através da Constituição e de seus princípios é de vital importância para que Estado e indivíduo possam se relacionar de maneira equilibrada e para que este tenha como impedir que seus direitos fundamentais sejam violados pela atividade estatal.

Considerar-se-á, portanto, o contribuinte como parte vulnerável nas relações tributárias diante do Estado-fisco. Esta noção é deveras relevante quando nos referimos, por exemplo, ao processo de execução fiscal, que agressivo como é, lança-se feroz diante do patrimônio da parte executada. Está em risco aqui o direito à propriedade do contribuinte, fazendo-se necessário que o ordenamento jurídico possua regulação ao fisco no intuito de providenciar ao contribuinte meios de defesa contra o arbítrio estatal. A necessidade da presença de um Código de Defesa do Contribuinte é destacada na obra de Paulo de Barros Carvalho, no momento em que explana sobre os limites da atividade de inspeção fiscal, em que se faz necessário definir limites objetivos para a atuação de inspeção, justificando que a “verdade material”, finalidade deste procedimento, não é algo materialmente alcançável. Tal fim somente pode ficar mais próximo através de um exaustivo trabalho que deve envolver elementos concretos e abstratos. Por se tratar de algo extremamente complexo, tanto contribuinte quanto autoridade fiscal carecem de um código que estabeleça tais limites e evite que a fiscalização ocorra de maneira desequilibrada.[2] Uma norma desta natureza mostra-se essencial para que o indivíduo tenha armas para defender a si próprio e seus bens da voracidade do Leviatã. Em sua doutrina, o professor Hugo de Brito Machado relata a postura abusiva de agentes da Receita Federal que transferem ao contribuinte o encargo de realizar o arrolamento de bens, conduta esta totalmente ilegal, uma vez que o art. 64, caput e o §3º do mesmo artigo da lei nº. 9.532/1997 deixam cristalino que cabe à autoridade fiscal proceder ao arrolamento de bens[3].

Países como Espanha e Estados Unidos possuem leis para proteção do contribuinte, Ley de Derechos y Garantias de los Contribuyentes e Taxpayer Bill of Rights II, respectivamente. A Espanha oferece uma vasta gama de garantias, como por exemplo poder não fornecer documentos que já estejam sob conhecimento da autoridade tributária e o direito de ser ouvido e formular alegações antes da autuação. No México, Venezuela e Peru, o contribuinte pode prestar queixas por não cumprimento de prazo. No Brasil, alguns estados já possuem normas de defesa, como São Paulo e Goiás, mas não temos nenhuma lei neste sentido no estado do Amazonas. Há quem defenda que para a proteção do contribuinte seja ideal uma norma federal em lugar de estados e municípios terem suas regras próprias, sob o argumento de que isso causaria confusão e excesso de burocracia, dificultando a aplicação da legislação. Tal apontamento tem seu valor, mas é importante garantir que os demais entes federativos possam criar meios de proteção ao contribuinte uma vez que a União só ganhará um Código de Defesa do Contribuinte na hipótese do PL nº. 2557/2011 ser aprovado.

No entanto, a pretensão de instituir um CDCont a nível nacional não é de hoje. Em 1999, o então senador Jorge Bornhausen (PFL/SC) criou o Projeto de Lei Complementar nº. 646/1999 que traria o Código de Defesa do Contribuinte à realidade, mas o projeto não vingou, tendo sido chamado inclusive de “código de defesa dos sonegadores” por algumas entidades fiscais. Vale lembrar que, assim como o advogado defende o réu, o Código de Defesa do Contribuinte defende o indivíduo contra os abusos do fisco, além de não se poder conceber que, em tempos contemporâneos, haja desrespeito aos direitos fundamentais e à dignidade humana de quem quer que seja, independente de inocente, condenado por sentença penal ou sonegador. O Direito evoluiu para que o indivíduo, ainda que considerado culpado por alguma infração, pudesse cumprir sua penalidade sem sofrer crueldades e arbitrariedades de qualquer natureza. Permitir que autoridades fiscais passem por cima do direito à propriedade através de abusos se mostra um retrocesso. O Estado precisa ser contido neste ponto para que o indivíduo possa se relacionar com as entidades fiscais de forma equilibrada, sem que a mão do Estado pese sobre sua cabeça e o prive da sua dignidade e integridade.

Felizmente, o PL nº. 2557/2011, de autoria do deputado Laércio Oliveira (PR/SE), tem sido bem recebido em sua tramitação pela Câmara dos Deputados. O Relator do projeto, deputado Fernando Monteiro, destaca em relatório da Comissão de Finanças e Tributos que com o projeto de lei apreciado, o contribuinte poderá participar na primeira instância do processo administrativo fiscal, realizar defesa oral diante das delegacias regionais de julgamento da Receita Federal, facilitação de acesso à informações e do cumprimento de obrigações tributárias por meios eletrônicos, além da criação de um Sistema Nacional de Defesa do Contribuinte, cujo órgão principal será o Conselho Nacional de Defesa do Contribuinte, composto pelo Poder Público, entidades empresariais, de classe e dos trabalhadores, melhor especificados no art. 13 do projeto de lei. As atribuições do CODECON se encontram no art. 14 do PL nº. 2557/2011, dentre elas a contida no inciso II do referido artigo, que atribui ao CODECON “receber, analisar e dar seguimento a reclamações encaminhadas por contribuinte”, ou seja, em casos de abuso e desrespeito por parte das autoridades fiscais ao conteúdo do código, o contribuinte poderá efetuar reclamação.

Na primeira versão da lei, caso a denúncia fosse considerada procedente, o CODECON representaria contra o servidor responsável pelo desrespeito em processo administrativo disciplinar no órgão competente. Este trecho infelizmente não consta nas versões mais recentes do projeto. Isto causa indagações sobre a eficácia do dispositivo, que apenas positiva direitos fundamentais previstos em Constituição e institui o Sistema Nacional de Defesa do Contribuinte e o CODECON, mas não especifica que tipo de penalidades as entidades e servidores do fisco poderão sofrer na hipótese de descumprimento da lei e abusos. Existe, então, o risco de que o código não passe de letra morta, que na prática não altera o comportamento do fisco, tampouco efetiva a proteção de que tanto necessita o contribuinte. Tanto as regras de procedimento a serem utilizadas nas reclamações ao CODECON quanto as penalidades deverão ser regulamentadas posteriormente.

Uma regulamentação desta natureza vem de encontro ao anseio do contribuinte que sofre diariamente com o ímpeto predatório de entidades fiscais que exercem abusivamente o poder de suas atribuições. Não é raro surgir relatos de pessoas que passaram por maus bocados nas mãos de autoridades da Receita Federal. As denúncias podem ser facilmente encontradas numa breve pesquisa na internet. Um caso recente de vasta divulgação ocorreu no aeroporto do Galeão, na cidade do Rio de Janeiro, quando a carioca Mariana Cavalcante, na companhia de sua avó, desembarcava de uma viagem à Índia e foi submetida à humilhações durante uma revista em suas bagagens por uma auditora fiscal da Receita Federal. A Receita Federal defendeu a servidora alegando que a passageira trazia consigo considerável volume de roupas, o que descaracterizaria uso pessoal para configurar destinação comercial, e portanto, deveriam ser declarados. Essas roupas, segundo esclarecimento divulgado pelo órgão, ainda aparentavam ser de alto padrão, de grifes indianas de alta costura, bordadas a fios de ouro e com rica pedraria. Arrisco dizer que a impressão que a Receita passa em seu esclarecimento é de que a denunciante seja tão abastada quanto um marajá para ter poder aquisitivo o bastante para trazer consigo todos os estoques da alta costura indiana, o que provavelmente não é verdade.

Este episódio expõe um comportamento aparentemente comum entre as autoridades fiscais: a presunção de que o contribuinte é sonegador leva a condutas desproporcionais e por vezes até ilegais na busca destes servidores por provas de supostas irregularidades, pressionando o indivíduo ou a pessoa jurídica moralmente e psicologicamente, invadindo o espaço físico de seus domicílios, cobrando documentos de formas não previstas em lei, violando a honra do contribuite, tudo numa ânsia de encontrar todo e qualquer indício que os permita realizar qualquer cobrança de tributos. Atitudes deste naipe, quando provocados por indivíduos comuns, poderiam ser até mesmo interpretados como extorsão.

Para evitar que estas situações se perpetuem e que a propriedade e a integridade moral do cidadão sejam preservadas e tuteladas pelo ordenamento jurídico nas relações indivíduo- Estado-Fisco, é essencial que haja a positivação das garantias e direitos fundamentais e a instituição de entidade de proteção ao contribuinte. Apesar das discordâncias e falhas do projeto, a mera discussão do tema no âmbito do legislativo demonstra considerável avanço em termos de defesa dos direitos da parte mais vulnerável em relação ao Estado: o indivíduo. Sabendo que o Estado detém grandes poderes, alguns até exclusivos, como o jus puniendi, estabelecer formas de conter seu avanço abusivo passa a ser uma questão de precaução para todos nós, que sofremos diariamente com a quantidade absurda de tributos, que encarece desde os eletrônicos de última geração até a mais simples cesta básica.


 

[1] GARCIA, Leonardo de Medeiros, Código de Defesa do Consumidor Comentado: artigo por artigo, 13ª edição, revisada, ampliada e atual. – Salvador: JusPODIVM, 2016. Pág. 17.

[2] CARVALHO, Paulo de Barros. Direito Tributário: linguagem e método, 5ª edição. – São Paulo: Noeses, 2013. Pág. 937.

[3] MACHADO, Hugo de Brito, Curso de Direito Tributário, 37ª edição revisada, atual e ampliada. – São Paulo: Malheiros, 2016. Pág. 467.