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A Questão Ambiental no Amazonas: é o momento de focarmos em nossos próprios interesses

Por Artur Fonseca e Eraldo Renault

I – INTRODUÇÃO

Primeiramente, se você bocejou só de ler o título do presente texto, temos um mau sinal. É claro. Sabemos que é um tema aparentemente chato ou até mesmo desinteressante. Ocorre que para quem mora em um Estado da República Federativa do Brasil cercado por Unidades de Conservação Ambiental, e consequentemente pelo Poder de Polícia estatal na seara administrativa/ambiental, pode até ser chato, mas não desinteressante para aqueles que se preocupam com o futuro daquele.

É nesse sentido que propusemos a seguinte discussão: seria o Direito Ambiental, os grandes encontros internacionais (Estocolmo-72, Rio-92, Rio+20, etc) e tratados internacionais (Protocolo de Kyoto, Acordo de Paris, OTCA, etc) interessantes para o homem médio que habita domínios barés? Seria uma forma de proteger o que é importante para nós ou é uma forma eurocêntrica de regulação do comportamento humano, desconectada de nossa realidade, chegando a ser nociva?

Não queremos aqui expor um discurso extremista, mas colocar em discussão fatos pouco mencionados em âmbito de debate público. Em se tratando de Amazônia, e mais especificamente do Estado do Amazonas, é indispensável fazer a leitura correta dos interesses que estão em jogo. Por exemplo, beber em fontes de outros locais do país ou então estrangeiras pode nos levar a conclusões verossímeis sob determinada forma de ver o mundo. No entanto, não necessariamente tal discurso é interessante àqueles que habitam o maior Estado da Federação.

  • O argumento econômico pela conservação ambiental

Primeiramente, alarmismo e negação em relação ao aquecimento global são posicionamentos pouco produtivos para o presente debate. Afinal, não daremos ênfase em biologia, física, química ou meteorologia. Analisaremos, sim, em âmbito de ciência social aplicada. Entre estas, é praticamente consenso no meio acadêmico ser a ciência econômica a mais próxima de nos proporcionar um ferramental teórico capaz de possibilitar a leitura da realidade.

É a ciência que lida com recursos (escassos). É a ciência que lida com o comportamento do homem médio. É a ciência que nos faz entender custos de oportunidade, alocação de recursos e escolhas racionais. Na seara ambiental, há até mesmo o sub-ramo denominado Economia Ambiental. A Constituição Federal, que gostemos dela ou não, impõe as regras do jogo em sociedade e é o único documento com força normativa que efetivamente nos faz brasileiros, dispõe na cabeça de seu artigo 225 que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.

Havendo o reconhecimento de um direito que se encontra em “todo lugar” e o qual também impõe ao Estado e à coletividade o dever de sua proteção, indispensável é uma análise mais aprofundada em um local que mantém intacta parte considerável da maior floresta tropical do mundo.

Em se tratando de políticas públicas, é sempre bom ressaltar que há polêmicas acirradas no que tange à questão ambiental na Amazônia Brasileira. De maneira reducionista, há uma visão pró-agronegócio, também chamada de ruralista, que seria a favor da menor proteção ambiental possível e uma visão pró-meio ambiente, ou ambientalista, que seria favorável ao máximo de proteção. Este esboço reducionista só nos demonstra, à primeira vista, o posicionamento relativo ao meio ambiente, à natureza. Não trata, no entanto, do homem, que para a filosofia kantiana é um fim nele mesmo.

O que a defesa de tais interesses pode trazer de positivo para o ser humano? Qual o custo a se arcar na escolha de cada uma e qual o benefício? O custo e o benefício podem ser estimados? Geralmente, as posturas quanto a isso são “facilitadas” para o público mediante o processo político e, por que não, das ideologias políticas.

Mesmo liberais clássicos e libertários, de quem se espera, em tese, pouco compromisso com as causas ambientais, podem formular argumentos favoráveis à causa. O famoso Teorema de Coase é explanado com base na alocação eficiente de recursos visando menor poluição e custos para os agentes envolvidos em uma relação.

Se o direito protegido em esfera ambiental (para quem estuda direitos fundamentais, faz parte da terceira dimensão, relativa aos direitos difusos) trouxer mais externalidades positivas que negativas, e não restringir de maneira abusiva direitos de primeira dimensão (individuais, tais como liberdade de locomoção, livre iniciativa, direitos de propriedade, etc.), não há motivo plausível para um radicalismo contra a proteção ao meio ambiente. O que causa certo ressentimento, porém, é justamente quando o excesso de regulações ambientais e consequentemente o exercício do Poder de Polícia estatal (diretamente associado à limitação aos direitos de propriedade e à liberdade) não é capaz de promover as externalidades positivas que a proteção ambiental visa proporcionar, ocasionando tão somente o tolhimento das possibilidades de geração de emprego e renda e o consequente desenvolvimento socioeconômico de determinado grupo social.

Em nosso ponto de vista, é o que ocorre em específico no Estado do Amazonas. Se comparado a outros Estados da Federação, mesmo com nosso vizinho Pará, cuja grande diferença em relação ao Amazonas é uma linha imaginária imposta pela Carta Política do país, nosso Estado possui 1) um excesso de regulamentações ambientais, 2) atendimento de interesses que não costumam coincidir com o que poderia trazer benefício ao povo, pessoas reais e 3) uma falta de vontade de mudar o que está posto por motivos desconhecidos.

Especificamente, para entendermos melhor a questão amazônica, essencial é recorrer à obra de um grande estudioso da questão amazônica, o saudoso professor Samuel Isaac Benchimol.

 

  • Uma breve menção a Samuel Benchimol

Em celebrada lição do amazonólogo, empresário e economista Samuel Isaac Benchimol, postula-se que “o desenvolvimento sustentável da Amazônia deve respeitar quatro parâmetros e paradigmas fundamentais: ser economicamente viável, ecologicamente adequado, politicamente equilibrado e socialmente justo”. Até a atualidade, os quatro parâmetros supramencionados influenciam bastante os elaboradores de políticas públicas e homens práticos de Manaus, do Amazonas e da Região Amazônica.

O brilhantismo do professor Benchimol na assertiva é claro no sentido de que tais paradigmas (ou parâmetros) possuem um grau de abstração e generalidade a serem adaptados em casos concretos. Não se pode, de sua assertiva, adotar entendimentos exagerados, tais como entender “ecologicamente adequado” como a adoção do chamado “santuário ecológico” nem “socialmente justo” como a implementação de um regime socialista, estatizante e populista.

O mestre amazônida, por exemplo, acreditava no valor de ter floresta em pé, o que não significa anuência com tudo que Al Gore defendia há cerca de uns anos e até atualmente defende (uma consulta à obra do professor Benchimol é esclarecedora nesse sentido). Isso não significa que não haja mais de uma forma de interpretar tais preceitos. Particularmente, nós preferimos a adoção de uma visão consequencialista das políticas públicas aplicadas e a serem aplicadas em nossa região e em nosso Estado. Na dicção de Milton Friedman, “um dos maiores erros é julgar políticas e programas por suas intenções em vez de fazê-lo por seus resultados”.

Diante disso, quais os resultados da política ambiental adotada no Amazonas em específico e na Amazônia Brasileira em geral? É o tema do próximo tópico.

  • A geografia do Amazonas e o sufocamento regulatório-ambiental.

 

O Amazonas é um Estado que tem tudo para ser rico. Temos ciência das dificuldades logísticas pelas quais passamos (entre as quais o não asfaltamento da BR-319, ocasionada também por atos de ex-Ministros do Meio Ambiente, especificamente Marina Silva e Carlos Minc), porém não é uma dificuldade insuperável. Esta dificuldade, além de ser contornável a partir da inovação e de gestão pública séria, não anula todo o potencial inexplorado em domínios amazonenses.

Preliminarmente, não podemos dispensar uma breve explicação sobre a geografia do Amazonas. Quem mora do Amazonas pode achar isso aqui repetição das aulas da matéria homônima no ensino secundário. Porém, nosso público também abrange pessoas de outros Estados da Federação e quiçá estrangeiros.

Quando tratamos de Amazônia, há vários fatores envolvidos. Especificamente, quem não é acostumado a Manaus e chega ao Aeroporto Internacional Eduardo Gomes (até então, a melhor saída para o Amazonas!) sente uma cidade que jocosamente pode ser classificada de quente, úmida e abafada ou poeticamente chamada de “inferno verde”. Em se tratando de fenômenos atmosféricos, a Amazônia sofre impacto dos fenômenos El Niño, La Niña e da friagem. Nosso solo, dividido esquematicamente em igapó, várzea e terra firme, é relativamente pobre para agricultura. O fenômeno das terras caídas talvez seja uma amostra dessa fragilidade. A acidez das águas varia dependendo dos rios. Nesse espaço de complexa descrição, contamos também com rica fauna e flora (que poderia nos levar a discussões envolvendo biopirataria, que não vem ao caso) e diversos tipos de riquezas minerais.

O Amazonas, em específico, conta com estanho, potássio, caulim, ouro, ferro, tório, o tão mencionado nióbio entre outras riquezas. Deixemos, também, a questão das reservas indígenas para outra oportunidade. No entanto, é um fator que influencia diretamente na extração de minérios no Estado.

Feito este compacto resumo, com noções básicas de geografia do Amazonas e da Amazônia, cumpre agora abordar 1) como o Amazonas se vê sufocado por regulações ambientais bem intencionadas que se tornam nocivas, 2) onde estamos falhando, 3) tendências de regulação ambiental, 4) exemplos práticos e comparativos e finalmente 5) como o Direito Ambiental de modo geral não necessariamente traz os benefícios esperados ao amazônida, servindo mais a uma retórica desconexa de uma peculiar realidade dentro do território brasileiro.

 

II – HISTÓRICO E SITUAÇÕES CONCRETAS

Primeiramente, na capital do Amazonas as controvérsias ambientais são menos intensas que no interior do Estado. Não foge do padrão das grandes metrópoles brasileiras. Em se tratando de interior, no entanto, a quantidade de fatos controvertidos é bem mais intensa. Várias iniciativas governamentais foram adotadas no decorrer das décadas.

Foi inaugurado em 2002 o Sistema de Vigilância da Amazônia, com fins de Defesa Nacional e de fiscalização do desmatamento. Com monitoramento do desmatamento em tempo real, o Estado brasileiro pôde detectar com maior eficiência infrações de cunho ambiental, administrativas ou penais.

Em 2008 foi criado o Fundo Amazônia, que tem por finalidade captar doações para investimentos não-reembolsáveis em ações de prevenção, monitoramento e combate ao desmatamento, e de promoção da conservação e do uso sustentável das florestas no Bioma Amazônia. O Fundo tem sofrido cortes de países que investem no mesmo. A Noruega cortou, em junho deste ano, cerca de R$200 milhões de reais em represália ao crescimento do desmatamento, bem como ao corte de gastos do IBAMA. A Alemanha, que também investe no fundo e segue orientação similar ao reino norueguês, já cogita realizar seu corte.

A situação demonstra que o Fundo Amazônia, ainda que bem intencionado, torna-nos dependentes das vontades de países estrangeiros para a realização de seus objetivos e projetos. Acabamos nos curvando não só às vontades da União ao alocar os recursos para o desenvolvimento de projetos, mas também de forças estrangeiras, que – legitimamente – defendem seu autointeresse, sem, contudo, observar o interesse do amazônida – que nos parece cada vez mais sub-representado. É questionável, na verdade, até mesmo a utilidade do fundo para a concretização de resultados efetivos. Administrado pelo BNDES, o fundo que é em tese importante para o Brasil e para o mundo, não parece priorizar quem habita a Amazônia. O Amazonas, em específico, não recebeu grandiosos projetos oriundos do fundo.

A mineração é uma atividade na qual o Amazonas tem bastante potencial. O novo arcabouço legal sobre mineração imposto pela Medida Provisória 791/2017, extinguindo o Departamento Nacional de Produção Mineral e criando a Agência Nacional de Mineração ainda nos deve respostas da experiência. A presidente impedida Dilma Rousseff, no dia de seu afastamento, decretou a criação de algumas Unidades de Conservação no Estado do Amazonas. O secretário estadual do meio ambiente, à época, alegou não ter sido notificado quanto ao desenho final das unidades.

Uma delas se localiza em uma potencial mina de classe mundial, em que há o Projeto Aurum Apuí. Há quem diga que se o potencial da mina fosse integralmente aproveitado, poder-se-ia arrecadar mais recursos mediante tributos do que através do Fundo Amazônia. Não estaríamos sujeitos a sanções de doadores estrangeiros e poderíamos trazer mais ganhos à população local. O interesse local poderia ter primazia ao interesse da União e ao estrangeiro. Ocorre que passamos por um sufocamento de regulações ambientais em cada ato normativo editado sobre o tema.

Ocorre que a presidente impedida Dilma Rousseff, em um de seus últimos atos como chefe do Poder Executivo, criou o Parque Nacional do Acari. O Projeto Aurum Apuí fica praticamente no centro do Parque Nacional em questão.

Só algumas Unidades de Conservação (Área de Proteção Ambiental (APA) de Campos de Manicoré, Parque Nacional do Acari e a Reserva Biológica de Manicoré) equivalem a área de metade do Estado de Sergipe.

Outro projeto digno de nota é o que se chama de “Eldorado do Juma”. A Cooperativa Extrativista Mineral Familiar do Garimpo do Rio Juma foi alvo de litígio judicial iniciado pelo Ministério Público Federal. Os projetos Juma East, Pombos, Ema e Três Estados também são dignos de nossa menção.

Na calha do Rio Madeira, há processo de exploração mineral mediante garimpo. Corriqueiramente apreendem-se balsas sem autorização ambiental para o exercício da atividade, conduta esta motivada pela “corrida pelo ouro”. Em um Estado em condições pré-falimentares por depender da produção industrial de bens duráveis para a sua arrecadação, e cujo interior depende de repasses de verba do Estado e da União para se manter, é de se esperar o crescimento de tal conduta.

O Bolsa Floresta, por sua vez, é um projeto bem intencionado. Não se sabe, no entanto, qual sua consequência na prática. Ele estimula a preservação da floresta ou apenas custeia uma comodidade? É importante reavaliar se sua estrutura de incentivos de fato tem trazido resultados positivos ou só ter sido uma boa peça de publicidade político-eleitoral.

O que também não pode fugir de nossa análise é a equiparação corriqueira que fazem entre o infrator ambiental e o traficante de entorpecentes. Houve um caso no Estado do Pará de queima de uma carreta que transportava caminhonetes do IBAMA. Trata-se de um ato de delinquência que merece nossa reprovação e a devida sanção legal. Evidentemente, cogita-se que o grupo criminoso que praticou o delito é ligado aos interessados na “devastação” da fauna e da flora. Conforme o Estadão, em áudio exposto em uma reportagem, seu ato teria sido motivado pelo “efeito Noruega”, ou seja, a redução que a monarquia escandinava realizou nos investimentos do Fundo Amazônia. Outro morador, em rede social, escreveu que “Era uma vez, cegonhas cheias de Hilux zero… Ibama gosta de pôr fogo nas coisas alheias, agora receberam o troco na mesma moeda”.

Por mais que tal comportamento não seja justificável – e vale ressaltar que ainda não é possível atribuir culpabilidade por conta do ato – devemos pelo menos tentar compreender.

Assim como há particulares que não são santos (não podemos ignorar o trabalho análogo à escravidão que foi até objeto de litígio da Corte Interamericana de Direitos Humanos), não podemos beatificar agentes públicos em virtude da presunção de legitimidade de seus atos. Por possuir poder sobre os administrados é que devemos desconfiar com atenção de seus atos, bem como tentar compreender a revolta de cidadãos contra eventuais arbitrariedades cometidas pelos mesmos. Ocorre que pessoas reais se revoltam contra o poder de polícia ambiental, que lhes priva de exercer a única atividade econômica que lhes dá alternativa à fome à obtenção de recursos para sobrevivência mediante a delinquência. Já houve revolta da população nesse sentido em Humaitá, interior do Amazonas.

A equalização dessas pessoas com traficantes de drogas é no mínimo injusta. Porém, uma consideração é importante: o tráfico de drogas só atua de maneira truculenta porque a partir do momento que é proibido realizar a atividade econômica, para exercê-la é necessário ter poderes equiparados à coerção estatal. É necessário que a atividade tenha não somente a “racionalidade econômica” de uma empresa, mas o poder de violência, ou coercitivo, de uma entidade estatal. Por isso os traficantes atuam da maneira que atuam. Por isso, também, eventualmente os infratores ambientais podem ter condutas semelhantes às de traficantes: para exercer sua atividade, é necessário concorrer com aquele que a proíbe no campo da força.

Necessário repensar, nesse sentido, não só no fim à guerra às drogas, mas na flexibilização do totalitarismo ambiental, que se confunde com a preservação e conservação necessárias para nos proporcionar externalidades positivas. Uma coisa é preservar um patrimônio (por exemplo, madeira valiosa) que é alvo de cobiça de várias localidades do mundo. Outra coisa é criar tantas amarras a ponto de privar o morador do interior do Amazonas de mecanismos de sobrevivência, ou obrigando-o a se submeter a regras tão estritas a ponto de lhe motivar a desistir da atividade e, quem sabe, rumar a caminho de atividades ilícitas. Pelo mesmo motivo que hoje se contesta a guerra às drogas, cuja consequência não é a das melhores, também deveríamos questionar a “sobrecriminalização” em termos ambientais, com ênfase na Lei de Crimes Ambientais da década de 1990. Ao interesse de quem, afinal de contas, precisamos atender? A diferença entre intenção e consequência nunca pode ser ignorada em âmbito de políticas públicas.

Até a atualidade, discute-se no Supremo Tribunal Federal o tombamento do Encontro das Águas. Trata-se de uma iniciativa que visa aumentar o poder de polícia do Estado sobre o cidadão, que não era interessante nem para o ente estatal “Estado do Amazonas”. O IPHAN decidiu pelo tombamento do Encontro das Águas entre os Rios Negro e Solimões com base no decreto-lei varguista sobre tombamento. Ignorando-se a nova ordem jurídica inaugurada em 1988, simplesmente o fez sem intimar o Estado do Amazonas (supõe-se mais interessado que a União no caso). Um dos objetivos seria barrar a construção do Porto de Lajes, que se localizaria nas proximidades do Encontro das Águas. Com isso, há um litígio judicial que se prolonga até hoje.

Na Reclamação 12957 no Supremo Tribunal Federal, definiu-se a competência para o julgamento da máteria, pendente até a atualidade. Trata-se, mais uma vez, de uma decisão tomada de cima para baixo, de maneira unilateral. Trata-se, enfim, de um episódio que contribuiu para o aumento de escopo do campo minado jurídico-ambiental que temos sobretudo no Amazonas.

Em Oriximiná, no Estado do Pará, temos um município com PIB per capita de 2/3 da industrializada cidade de Manaus, Amazonas. Isso ocorre por conta da extração de bauxita no Rio Trombetas. Com rosto de cidade interiorana, pouco populosa e com predominância de motocicletas, não é, no entanto, um município que parece pobre. Soube-se explorar um potencial econômico de modo a prover subsistência no local. Evidentemente há os grupos que alegam “grandes conflitos”, até o famigerado “racismo ambiental”. Essa conceituação, de cunho coletivista, parece pouco se importar com o ribeirinho, com o amazônida de modo geral, que privado de uma economia diversificada em seu meio social, exerce uma atividade econômica de extração de fauna ou flora, ou mineração, e é vítima de arbítrios das autoridades estatais.

III – CONCLUSÃO

Nenhuma pessoa em sã consciência deseja condenar uma população à pobreza. Ocorre que pressões internacionais e, em efeito cascata, da União, pela preservação da Amazon Rainforest, parecem ignorar esse fator. Com isso, vamos mantendo a nossa política do atraso deliberado, no qual o povo permanece faminto e politicamente “controlável”. O campo minado jurídico-ambiental no qual vivemos, inspirado em legislação ambiental de locais complemente diferentes da Região Amazônica, parece cada vez mais um primo não tão distante do atraso deliberado.

 

Referências

 

BENCHIMOL, Samuel. Zênite ecológico e Nadir econômico-social. – Análises e propostas para o desenvolvimento sustentável da Amazônia. 2ª edição. Manaus: Editora Valer, 2010.

BENCHIMOL, Samuel. Planetarização e Moratória Ecológica. São Paulo. Edição Universidade Paulista/Cered. 1989.

BRANDÃO, Júlio Cezar Lima. Direito Ambiental: O Amazonas em Juízo. Manaus: Editora da Amazônia, 2012.

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http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=7121857

https://pib.socioambiental.org.br/pt/noticias?id=91847

Obs: O presente texto não reflete a opinião do Clube Ajuricaba, mas tão somente de seus autores.

A Nova Economia Institucional: uma proposta transcendente aos olhares otimistas e céticos do Direito e Desenvolvimento

Por Roberto Hermidas de Aragão Neto

 

  1. INTRODUÇÃO

 

É bastante conhecida no ambiente acadêmico a disputa entre céticos e otimistas do Direito e Desenvolvimento no que se refere à relação entre as instituições jurídicas e o desenvolvimento econômico, em especial nos países não-desenvolvidos. Essa dicotomia foi muito bem exposta no artigo A relação entre direito e desenvolvimento: otimistas versus céticos, de Kevin E. Davis e Michael J. Trebilcock (2009).

O Direito e Desenvolvimento surgiu nos idos de 1960 como uma proposta norte-americana de auxiliar os países do Terceiro Mundo a dinamizarem suas respectivas economias através do Império do Direito e sua afinidade com o sistema capitalista. Os defensores dessa proposta constituem o grupo de pesquisadores e teóricos tachados de otimistas do Direito e Desenvolvimento, enquanto seus críticos compõem o grupo dos céticos.

Os idealizadores da Nova Economia Institucional (NIE), dentre eles o vencedor do prêmio Nobel de Ciências Econômicas de 1993, Douglass North, são muitas vezes postos erroneamente ao lado dos otimistas do Direito e Desenvolvimento, a exemplo do que fizeram Davis e Trebilcock (2009) no sub-tópico I. 3 de seu artigo. Sabe-se, no entanto, que há diferenças bastante significativas entre o pensamento dos institucionalistas e o dos pesquisadores do Direito e Desenvolvimento no que tange à influência jurídica na ordem social. Faz-se necessário, pois, uma abordagem dessas diferenças e uma análise devida da posição dos institucionalistas na discussão acadêmica.

Não se pode negar, todavia, que a Nova Economia Institucional confere às instituições (inclusive as jurídicas) um papel fundamental para a promoção do desenvolvimento econômico. De tal forma, os institucionalistas também não podem ser encaixados no grupo dos céticos, razão pela qual também se deve ressaltar a diferença entre suas visões, bem como a inaplicabilidade da crítica feita pelos céticos aos otimistas quando confrontadas com o pensamento dos institucionalistas. A Nova Economia Institucional surge, portanto, como uma alternativa à proposta dos otimistas e às críticas dos pessimistas.

Esta diferenciação entre os otimistas do Direito e Desenvolvimento e os teóricos da Nova Economia Institucional, bem como a confrontação das ideias dos institucionalistas aos argumentos dos céticos, serão abordadas ao longo do desenvolvimento deste trabalho, tendo por base as críticas feitas ao Direito e Desenvolvimento no artigo Acadêmicos auto-alienados: reflexões sobre a crise norte-americana da disciplina “Direito e Desenvolvimento”, de David Trubek e Mark Galanter (1974),  e as referências feitas à Nova Economia Institucional nos artigos O primado da sociedade e as falhas do Direito e Desenvolvimento, de Brian Tamanaha, e A relação entre direito e desenvolvimento: otimistas versus céticos, de Kevin E. Davis e Michael J. Trebilcock (2009). Enquanto na primeira seção será exposta uma breve apresentação da proposta do Direito e Desenvolvimento, na segunda e na terceira seções será feita uma comparação da proposta institucionalista com o pensamento dos otimistas e dos pessimistas, respectivamente.

Na conclusão, será feito um resumo do exposto no desenvolvimento e se utilizará dos apontamentos feitos para se destacar a importância da Nova Economia Institucional, não só para os economistas, como também para os sociólogos e juristas interessados no assunto. Dessa forma, será proposta uma reflexão sobre o potencial que a perspectiva institucionalista possui em uma tentativa de conciliação entre a teoria microeconômica e a teoria social.

 

  1. DESENVOLVIMENTO

 

            2.1. Direito e Desenvolvimento: o legalismo liberal e o Império do Direito

 

As ideias do Direito e Desenvolvimento estão estreitamente relacionadas ao sistema jurídico ocidental adotado por grande parte dos países desenvolvidos. Este modelo consiste na existência de normas universais a serem aplicadas com o fim dual de simultaneamente limitar a atuação do Estado na esfera individual através das leis e preservar as liberdades civis. Assim, várias bandeiras liberais foram levantadas como símbolo de evolução do Direito e de progresso, tais como a separação dos poderes, um Judiciário independente, o constitucionalismo e o rule of law. Este escopo de regras ficará conhecido como “Império do Direito”, embora David Trubek (2007) denomine este paradigma jurídico com a designação de “legalismo liberal” para destacar a concepção essencialmente instrumental da legalidade como um meio para se alcançar o desenvolvimento:

O “direito” era visto tanto como um elemento necessário ao “desenvolvimento” quanto como um instrumento útil para que se atingisse este objetivo. O “direito” era, portanto, “poderoso”, e, como o desenvolvimento do direito fomentaria o desenvolvimento social e melhoraria as condições de bem-estar do Homem, também era “bom”. Direito implicava o governo impessoal por meio de normas universais que resultaria no tratamento abrangente e igualitário de todos os cidadãos. (TRUBEK; GALANTER, 2007, p. 270).

Dessa forma, os teóricos do Direito e Desenvolvimento dispõem da pretensão de estender aos países do Terceiro Mundo o “fardo” do modelo liberal adotado pelos países desenvolvidos, presumindo que o respeito às leis, a autoridade dos tribunais, o formalismo jurídico e os mecanismos de limitação do poder teriam sido uma causa essencial para o seu desenvolvimento econômico e que este modelo provocaria o mesmo sucesso se fosse exportado para os países pobres. Essa presunção não deixa de ter relação com a ideia weberiana de que a formalização e a racionalização do Direito em um alto grau de diferenciação e de generalização teriam contribuído de forma decisiva para a consolidação capitalismo no mundo ocidental:

Em sua sociologia econômica, Weber ressaltou a importância de dois aspectos do direito para o desenvolvimento capitalista: (1) seu relativo grau de calculabilidade e (2) sua capacidade de desenvolver provisões substantivas – principalmente relacionadas à liberdade de contrato – necessárias ao funcionamento do sistema de mercados. (TRUBEK, 2007, p. 168).

Em Weber, o nível de abstração alcançado pelas normas jurídicas e a separação entre a criação e a aplicação das leis (TRUBEK, 2007, p. 166) foram essenciais para garantir a certeza, a previsibilidade e a segurança benéficas para a atividade econômica (TAMANAHA, 2010, p. 186). Essa correlação entre direito e economia em Weber se dava de forma muito semelhante no pensamento dos teóricos do Direito e Desenvolvimento.

Além disso, de acordo com o projeto do Direito e Desenvolvimento, cabia às nações desenvolvidas intervir nos países do Terceiro Mundo para implantar o Império do Direito em seus sistemas jurídicos e promover, por conseguinte, a dinamização de suas economias. Em poucas palavras, a modernização do Terceiro Mundo seria realizada pela difusão do capital, das instituições e dos valores do Primeiro Mundo (DAVIS; TREBILOCK, 2009, p. 222). Seja coincidência ou não, o Direito e Desenvolvimento foi um projeto criado pelos Estados Unidos em plena Guerra Fria, período em que a expansão da influência geopolítica era o objetivo central da política externa estadunidense.

Os objetivos e os métodos do Direito e Desenvolvimento variam bastante conforme suas múltiplas vertentes de pesquisa ou mesmo conforme o passar do tempo. Alguns de seus integrantes defendem a promoção do simples desenvolvimento jurídico dos países pobres nos moldes liberais, enquanto outros defendem a implantação do Império do Direito como um meio para se alcançar o crescimento econômico. O próprio conceito de desenvolvimento não possui um sentido único para seus pesquisadores: de um lado, o desenvolvimento é visto como a simples expansão da atividade econômica, enquanto para outros o mero crescimento econômico não basta, também é preciso atender demandas sociais como a distribuição justa de riqueza (DAVIS; TREBILCOCK, 2009, p. 221). Brian Tamanaha (2010, p. 179) chega a afirmar que o Direito e Desenvolvimento não chega a ser nem mesmo um campo, dada a falta de coerência interna entre seus integrantes.

No entanto, de acordo com a visão cética, existem duas características que são caras aos integrantes do Direito e Desenvolvimento. Primeiro, o simples fato de serem um conjunto de pesquisadores que recebem apoio financeiro praticamente das mesmas agências de fomento para empenhar os seus projetos (TAMANAHA, 2010, p. 179). Segundo, os otimistas creem na chamada concatenação do princípio jurídico, ou seja, a crença ingênua no impacto que as regras formais do Direito exercem sobre todos os aspectos sociais, como a cultura e a política, pressupondo as normas jurídicas como o aspecto central capaz de promover mudanças na sociedade como um todo (TAMANHA, 2010, 178).

 

2.2. A Nova Economia Institucional versus otimistas do Direito e Desenvolvimento

 

Segundo Douglass North (1993), um dos principais representantes da Nova Economia Institucional, as instituições são o conjunto de limitações formais e informais criadas pelo homem que condicionam e vinculam a conduta humana dentro de uma sociedade, ou seja, elas constituem as “regras do jogo” daquela sociedade. As instituições formais abrangem os contratos individuais e as leis estatutárias, que por sua vez configuram as regras econômicas e políticas. Já as instituições informais são os códigos morais de conduta, os costumes, os tabus e as tradições, elementos que compõem a cultura de um corpo social. As limitações criadas por essas instituições criam incentivos para a atuação individual nos âmbitos econômico, político e social. As sanções legais (formal) ou mesmo a pressão social (informal), por exemplo, criam incentivos para que o indivíduo não pratique a conduta criminalizada ou moralmente condenável.

Para North e os demais defensores da Nova Economia Institucional, as instituições constituem o eixo sobre o qual ocorre o desenvolvimento econômico, uma vez que os incentivos por ela criados definem o leque de oportunidades que podem ser aproveitadas pelos agentes econômicos na busca de lucratividade. Dessa forma, as mudanças institucionais que ocorreram ao longo da história de um país são o conceito-chave para se entender seu desempenho econômico. Em poucas palavras, a história importa (NORTH, 1993, p. 1993).

Para se compreender o modo como a mudança institucional influencia o desenvolvimento econômico sob perspectiva institucionalista, é preciso se fazer a distinção entre instituições e organizações. Basicamente, as limitações institucionais são as regras do jogo, enquanto as organizações se referem aos jogadores cujas ações são regidas por essas regras. As organizações são grupos de indivíduos, tais como partidos políticos, sindicatos e empresas, interligados por uma identidade comum, para se alcançar determinadas finalidades. É através das organizações que os indivíduos podem promover mudanças institucionais. Grosso modo, pode-se dizer que os incentivos criados pelas instituições refletem na atuação dessas organizações dentro do ambiente econômico, e as alterações no ambiente econômico e nas percepções dos jogadores levam as organizações a postular mudanças no marco institucional com a intenção de aperfeiçoá-lo e torná-lo mais eficiente.

A grande contribuição de North foi perceber que nem sempre essas mudanças provocam os resultados esperados, uma vez que o ser humano é falível e não escolhe sempre os meios certos e mais coerentes com o seus fins. Ao contrário do que afirma a teoria econômica neoclássica, North entende que os agentes jogam em um sistema de informação incompleta e veem o jogo de maneira imperfeita (racionalidade limitada), ou seja, os jogos nem sempre são modelados corretamente na mente dos jogadores, o que os leva a adotar estratégias que não necessariamente são as mais adequadas para aumentar a eficiência institucional. Dessa forma, as economias não evoluem de maneira retilínea e progressiva. A evolução institucional e o consequente desenvolvimento econômico se dá por tentativa e erro, com a aprendizagem que os agentes obtêm através de estratégias mal‑sucedidas e da retroalimentação de informações, até que em um determinado momento a mudança institucional eficiente seja a adotada (NORTH, 1993, p. 29).

Nesse sentido, Douglass North irá afirmar que o desempenho econômico está em uma situação de constante dependência da trajetória institucional. Com isso, North quer dizer que a economia não se desenvolve de forma abrupta, mas consoante à forma como os indivíduos reagem às limitações institucionais, com especial destaque para as limitações informais:

[…] geralmente as instituições mudam de um modo gradual, não de modo descontínuo. Como e por que mudam gradualmente e por que razão inclusive as mudanças descontínuas (tais como revolução e conquista) não são nunca totalmente descontínuas são um resultado do enraizamento de limitações informais nas sociedades. Ainda que as normas formais possam mudar da noite para o dia como resultado de decisões políticas ou judiciais, as limitações informais enraizadas em costumes, tradições e códigos de conduta são muito mais resistentes ou impenetráveis às políticas deliberadas. Estas limitações culturais não somente conectam o passado com o presente e o futuro, mas também nos proporcionam uma chave para explicar o sentido da mudança histórica. (NORTH, 1993, p.17)

Este é um dos pontos que separam os otimistas pertencentes ao Direito e Desenvolvimento da Nova Escola Institucional. Enquanto estes voltam sua atenção para a implantação do Império do Direito e o transplante das normas jurídicas dos países desenvolvidos para os países do Terceiro Mundo, com certa pretensão de universalidade, os teóricos da Nova Economia Institucional não acreditam que a mera alteração repentina das limitações formais provocarão um impacto significativo na economia desses países, uma vez que cada um deles segue uma trajetória institucional diferente em termos históricos:

O que ocorre quando um conjunto comum de normas é imposto a duas sociedades diferentes? Posso exemplificá-lo tomando um caso histórico. A Constituição dos Estados Unidos foi adotada (com modificações) por muitos países latino-americanos no século XIX, além de que muitas das leis de propriedade de países desenvolvidos têm sido adotadas por países do Terceiro Mundo. A questão é que os resultados não são similares aos obtidos nos Estados Unidos ou em  outras nações ocidentais. Ainda que as regras sejam as mesmas, os mecanismos de cumprimento obrigatório, a forma em que se exerce a obrigatoriedade, as normas de conduta e os modelos subjetivos dos agentes não o são. Por conseguinte, tanto as estruturas de incentivos reais como as consequências supostas das políticas diferirão. Assim pois, um conjunto comum de mudanças fundamentais de preços relativos ou a imposição também comum de um conjunto de regras desembocarão em resultados muito divergentes em sociedades com dispositivos institucionais diferentes. (NORTH, 1993, p. 132)

Dessa forma, é possível afirmar que, para a Nova Economia Institucional, mais importante do que efetuar mudanças institucionais, é essencial que os jogadores percebam a realidade econômica de sua sociedade. Não adianta de nada promover alterações normativas formais, como querem os pesquisadores do Direito e Desenvolvimento, se os agentes estão completamente desconectados da mudança institucional e não compreendem, portanto, o papel que as instituições exercem no ambiente econômico. Esta é a questão-chave que afasta os novos institucionalistas da pretensão universalizante e intervencionista dos otimistas do Direito e Desenvolvimento.

Da mesma forma, a Nova Economia Institucional também não está enviesada pela concatenação do princípio jurídico, apesar de Brian Tamanaha (2010, p. 188) discordar disso: “Esse princípio é construído na NIE, a qual reconhece que as instituições jurídicas operam no interior de e são apoiadas por complexos sociais e culturais locais de normas e crenças – o desempenho econômico é, em última análise, um produto dessa totalidade”. No entanto, Tamanha acabou por confundir a relação entre limitações formais e informais. Como já se demonstrou, na visão dos institucionalistas, uma limitação não implica a outra, ou seja, não adianta moldar uma limitação formal esperando que ela seja sustentada por uma limitação informal correspondente; pelo contrário, a mudança institucional necessita de alterações tanto formais quanto informais para ser eficiente, e essas alterações são independentes: enquanto as formais dependem de uma decisão do órgão competente, as informais dependem da aprendizagem adquirida pelos jogadores com a retroalimentação de informações, ou seja, de como eles “percebem” e modelam o jogo.

 

2.3. A Nova Economia Institucional versus céticos do Direito e Desenvolvimento

            Apesar de os céticos e os novos institucionalistas convergirem no sentido de não menosprezar, mas pelo contrário, ressaltar a importância que os fatores informais possuem para o desenvolvimento de uma sociedade, as divergências entre eles tornam-se claras quando se analisa o papel que os fatores formais, em especial o Direito, exercem na economia e no bem-estar dos indivíduos. Segundo Davis e Trebilcock (2009), usando como referência o livro The New Law and Economic Development: A Critical Appraisal, de autoria de David Trubek e Alvaro Santos, podem-se identificar as seguintes críticas feitas pelos céticos aos otimistas do Direito e Desenvolvimento:

É particularmente importante não esquecer que a crítica de Trubek e Galanter abrange ao menos três formas distintas de ceticismo, a saber: (1) ceticismo quanto à capacidade dos atores que se engajaram na reforma jurídica, até agora, de identificar e implementar as reformas apropriadas; (2) ceticismo quanto ao sistema jurídico ser um traço da sociedade manipulável verdadeira e independentemente; (3) e, o que talvez seja o mais importante, ceticismo quanto à existência de alguma relação causal entre reformas jurídicas e desenvolvimento. (DAVIS; TREBILCOCK, 2009, p. 234).

Dada a diferenciação feita entre os otimistas e os novos institucionalistas representados por Douglass North, depreende-se que os dois primeiros níveis de críticas ao Direito e Desenvolvimento não são aplicáveis à Nova Economia Institucional, uma vez que essas críticas se referem ao projeto intervencionista de implementação das regras formais do Império do Direito, o que não condiz com a ideia de mudança institucional e eficiência teorizadas por North.

De fato, a crítica dos institucionalistas ao intervencionismo se baseiam na resistência que as limitações informais exerceriam sobre as limitações formais do Império do Direito, impostas sem o devido amadurecimento institucional da sociedade. O próprio Brian Tamanaha (2010, p. 189) afirma que Oliver Williamson, outro colaborador da NIE, “enfatiza de maneira similar que instituições jurídicas formais operam num nível mais fundamental  de enraizamento social”. Muitas vezes, porém, as críticas advindas da Nova Economia Institucional se dirigem não somente ao intervencionismo, mas também à consideração do Império do Direito como único modelo possível. Até mesmo Davis e Trebilcock (que, como este trabalho tenta demonstrar, equivocaram-se ao juntar os novos institucionalistas e o Direito e Desenvolvimento em um mesmo grupo), admitem essa discordância:

Nem todos os proponentes da Nova Economia institucional endossam a ideia de que os países em desenvolvimento estariam mais bem servidos adotando os modelos jurídicos ocidentais. Por exemplo, teóricos como Robert Cooter e Hernando de Soto sustentam que é, em geral, útil para as normas jurídicas formais imitar o conteúdo das normas não legais locais, de modo a assegurar que os mecanismos informais associados a essas normas trabalhem no sentido de aumentar a potência das normas legais. (DAVIS; TREBILCOCK, 2009, p. 224).

 

Se as críticas das duas primeiras formas de ceticismo apontadas por Davis e Trebilcock aproximam os novos institucionalistas dos críticos do Direito e Desenvolvimento, a terceira forma de ceticismo, qual seja, a descrença em uma relação causal entre Direito e Desenvolvimento, é o verdadeiro ponto de discordância entre os céticos e os defensores da Nova Economia Institucional. Para se compreender o papel atribuído pelos novos institucionalistas às limitações formais na promoção do desenvolvimento econômico, é preciso se compreender o conceito de custos de transação, elaborado por Ronald Coase em sua obra The Problem of the Ssocial Sost e recapitulado por Douglass North em sua teoria da mudança institucional.

Segundo Douglass North (1993), existem dois custos envolvidos na realização de trocas comerciais: os custos de produção e os custos de transação. Os custos de produção se referem ao capital empreendido para transformar a matéria bruta em algo que tenha utilidade, ou seja, mercadoria. Já os custos de transação são os custos advindos da incerteza existente entre o vendedor e o comprador. Essa incerteza decorre da assimetria de informação que há entre os negociantes, uma vez que, geralmente, o vendedor sabe mais sobre os atributos da mercadoria (estado de qualidade) e tende a ocultar suas imperfeições para maximizar os seus ganhos, enquanto o comprador tende a ocultar a utilidade que essa mercadoria possui para ele, visando a um preço menor (NORTH, 1993, pp. 46-47).

Dessa forma, os custos de transação se dividem em dois tipos: os custos de medição, que decorrem da assimetria de informação relativa ao valor da mercadoria, e os custos de cumprimento, que decorrem da insegurança relativa à efetivação da troca, ou seja, se as partes irão cumprir suas respectivas obrigações e se a propriedade será realmente transferida. Ambos os custos decorrem da desconfiança que cada um possui em relação ao outro e representam incentivos à não realização da troca (NORTH, 1993, pp. 48-49). Melhor dizendo:

Na medida em que as mercadorias possuem múltiplos atributos e os serviços múltiplas características, existem custos em identificar e mensurar todos esses atributos, no momento de especificar os termos do contrato ou de verificar e garantir sua execução. Na medida em que esses custos são elevados ou incertos, os direitos de propriedade acabam por ser especificados de forma imperfeita ou incompleta. (FIANI, 2003, p. 138)

 

Na perspectiva da Nova Economia Institucional, esses custos de transação são reduzidos através de limitações institucionais. Nas sociedades primitivas, em que a cultura é o elemento mais forte de coesão social, as limitações informais (costumes e tradições) são suficientes para reduzir esses custos, uma vez que nessas sociedades o número de pessoas é relativamente pequeno e elas compartilham praticamente os mesmos valores, de tal forma que a homogeneidade cultural e a repetição constante das relações fazem com que as trocas ocorram de uma maneira pessoal, entre conhecidos, o que reduz a desconfiança. Dessa forma, os custos de transação nessas sociedades são reduzidos, embora os custos de produção sejam altos devido ao baixo grau de especialização e divisão do trabalho (NORTH, 1993, p. 52).

Estes custos de transação também podem ser entendidos à luz da Teoria dos Jogos. Para North, a questão da confiança (ou desconfiança) nas trocas comerciais é um problema de cooperação. O modelo de jogo mais conhecido que ilustra o problema da cooperação é o chamado Dilema do Prisioneiro, em que a estratégia dominante para ambos os jogadores é a não-cooperação e a entrega de um pelo outro. No entanto, é importante destacar que os jogadores não cooperam porque eles não trocam informações e o jogo não é repetitivo. North cita a obra de Robert Axelrod, The Evolution of Cooperation, para ilustrar que em um jogo repetido do Dilema do Prisioneiro não há estratégia dominante (NORTH, p 25). Conforme os jogos se repetem, os jogadores percebem que podem cooperar. É justamente isso o que ocorre entre pessoas que pertencem a uma mesma coletividade e compartilham das mesmas instituições informais: elas se conhecem e costumam realizar trocas entre si repetidamente, o que as inclina a cooperar entre si, reduzindo a desconfiança e os custos de transação.

Por outro lado, nas sociedades modernas e mais complexas, a cultura deixa de ser uniforme. Há um enorme contingente de pessoas que realizam trocas comerciais e que não necessariamente compartilham os mesmos valores, costumes e tradições. Dessa forma, as limitações informais se tornam insuficientes para reduzir os custos de transação, uma vez que há várias culturas e povos envolvidos na atividade econômica, e não há limitação informal que possa criar incentivos a todos eles. Em outros termos, os jogos não se repetem sempre entre os mesmos jogadores. Á medida que fosse possível uma expansão do mercado e da atividade econômica, era preciso que as relações se dessem não só entre indivíduos do mesmo grupo social, mas também entre indivíduos que nem mesmo se conhecessem, de personalidades as mais distintas, porém unidas pelo interesse de troca. Assim, o comércio foi se tornando cada vez mais impessoal e os custos de transação ficaram cada vez maiores, embora os custos de produção fossem reduzidos pelo aumento da especialização e da divisão do trabalho (NORTH, 1993, p.53).

Já que as limitações informais não bastam para reduzir os custos de transação na sociedade moderna, somente instituições formais, principalmente o Direito, poderiam reduzir as incertezas, através da definição e da proteção da propriedade: “A tendência verificada por North com o desenvolvimento da divisão do trabalho, de progressiva formalização das instituições responsáveis pela definição e garantia dos direitos de propriedade, põe em destaque a ação institucional do Estado na definição e garantia desses direitos” (FIANI, 2003, p. 142).

Essa linha de raciocínio adotada pelos institucionalistas é muito similar ao pensamento weberiano de que o Direito, como elemento de certeza e segurança, é fundamental para ampliar as relações econômicas e o rol de oportunidades aproveitáveis no mercado:

Weber introduz elementos essenciais para análise das relações entre direito e economia, uma vez que: a) bens e serviços podem ser tratados de forma multidimensional, como um conjunto de oportunidades que podem ser “aproveitadas” conjunta ou separadamente, por uma ou várias pessoas, em momentos e de formas diferentes; b) o potencial desse “aproveitamento” depende do sistema jurídico, que pode propiciar maiores ou menores possibilidades de individualizar essas oportunidades, apropriar seus frutos e transferi-las; c) […] d) o processo de desenvolvimento das relações de desenvolvimento das relações econômicas capitalistas, ao longo do qual se observa uma contínua criação de novos mercados (em que se transacionam tipos cada vez mais complexos de ativos), requer um sistema jurídico capaz, também ele, de desenvolver e possibilitar a criação de novos e variados tipos de direitos subjetivos sobre os mesmos bens. (LEOPARDI, 2006, p. 55)

 

Além disso, não há como não notar a semelhança entre North e Durkheim quando aquele realiza a comparação entre sociedades primitivas e modernas, afirmando que elas possuem graus distintos de divisão do trabalho e especialização da mão de obra, o que é muito próximo da análise feita por Durkheim acerca da solidariedade mecânica e da solidariedade orgânica. Nesse sentido, pode-se afirmar também que o fator de coesão social (cultura e Direito), para ambos os autores, também sofre mudanças à medida que a sociedade fica mais complexa:

In his early work, The Division of Labour, Durkheim’s interest in law was peripheral; the tabulation of different types of laws provided a useful measure of the prevalence of two social solidarity, the mechanical solidarity of simple societies and the organic solidarity of complex societies. When he ceased to make use of the mechanical-organic distinction, what emerged was a more sophisticated view of the intertwining of law, morals and politics. His problem was to understand law as a moral phenomenon. His primary claim was that law expresses what is fundamental in any society’s morality; thus to understand law sociologically it is necessary to explore how law articulates the basic characteristics of the society […] Law is the most visible, formalised element in process of social regulation. (HUNT, 2013, p. 28)

A principal crítica feita à uma relação causal entre direito e desenvolvimentos econômico parte do grupo dos céticos que se identificam como informalistas, para os quais o sistema jurídico não é um pressuposto fundamental para o desenvolvimento, ou seja, a sociedade não precisa de normas jurídicas como elementos intermediários para se influenciar e ser influenciada pelos fatores econômicos (DAVIS; TREBILCOCK, 2009, p. 245).

No entanto, esse argumento também não se aplica à Nova Economia Institucional, apesar de se aplicar aos integrantes do Direito e Desenvolvimento. A grande inovação trazida pelos novos institucionalistas, que não só os diferencia do Direito e Desenvolvimento como rebate o argumento dos informalistas, consiste na consideração de que ambas as limitações informais e formais influenciam o desenvolvimento econômico e podem coexistir, uma vez que as limitações informais continuarão a reger as relações interpessoais no interior de grupos culturais e de tradições comuns, sem prejuízo do papel que as limitações formais exercem na sua relação com outros grupos e sociedades. Dessa forma, a Nova Economia Institucional considera que o desenvolvimento pode sim ser alcançado através de instituições informais, mas também afirma o papel que as instituições formais exercem na expansão da atividade econômica (FIANI, 2003, p. 147). Afinal, se um determinado povo buscasse ampliar suas trocas comerciais para além das existentes entre seus integrantes sem criar limitação formal alguma, mas apenas com as limitações informais da sua cultura, ele iria muito provavelmente fracassar.

 

  1. CONCLUSÃO

 

            Se por um lado a Nova Economia institucional possui uma teoria mais aberta às limitações informais e uma visão mais abrangente da relação entre instituições e desenvolvimento quando comparada ao projeto intervencionista de implantação do Império do Direito e ao Legalismo liberal dos integrantes do Direito e Desenvolvimento, por outro os novos institucionalistas não são pessimistas quanto ao potencial das normas jurídicas de promover o desenvolvimento econômico. Assim, eles não se encaixam perfeitamente nem no grupo dos otimistas, tampouco no dos céticos. Entretanto, não se pode negar que os novos institucionalistas dão uma atenção especial aos direitos de propriedade, bem como às instituições criadas para defini-los e protegê-los.

Dessa forma, não seria surpresa se os sociólogos do direito tentassem identificar as ideias da Nova Economia institucional como uma teoria instrumental, em contraposição a uma teoria interpretativa do direito. Grosso modo, enquanto a teoria instrumental enxerga a sociedade como um agregado de comportamentos individuais sujeitos ao constrangimento material das normas jurídicas, a teoria social interpretativa parte da premissa de que o tecido social se apropria do indivíduo e influencia o seu comportamento de maneira tal que não se faz uma seleção consciente de valores, mas escolhas ideológicas (TRUBEK; ESSER, 2014, pp. 220-222). Essa contraposição de modelos teóricos muito se assemelha à discussão bem conhecida entre economistas e sociólogos acerca da conduta humana. Enquanto os primeiros pressupõem que o indivíduo age racionalmente e maximiza seus interesses, os últimos afirmam que a ação social é mais complexa que isso, pois é condicionada por fatores que o indivíduo não é capaz de controlar (consciência coletiva, sistemas, estruturas, etc.)

No entanto, a Nova Economia Institucional não ignora os apontamentos feitos pelos sociólogos, tanto é que Douglass North expõe uma dura crítica à teoria microeconômica neoclássica, reconhecendo que o indivíduo deriva subjetivamente modelos que com frequência são errôneos, e que muitas vezes suas escolhas e forma de ver o jogo são influenciados por ideologias, crenças religiosas e ideias (NORTH, 1993, p. 63). Desse modo, apesar de ser identificada com uma concepção instrumental, a teoria institucional não deixa de levar em consideração o papel da sociedade, configurando uma proposta de conciliação entre a análise econômica e a perspectiva sociológica.

  

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

 

DAVIS, Kevin E.; TREBILCOCK, Michael J. A relação entre direito e desenvolvimento: otimistas versus céticos. Revista Direito GV, v. 5, n. 1, p. 217-268, 2009. Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/rdgv/v5n1/a12v5n1.pdf>. Acesso em: 20 jun. 2017.

 

FIANI, Ronaldo. Estado e Economia no Institucionalismo de Douglass North. Revista de Economia Política, vol. 23, n. 2 (90), abril-junho/2003. Disponível em: <http://www.rep.org.br/pdf/90-9.pdf>. Acesso em: 20 jun. 2017.

 

LEOPARDI MELLO, Maria Tereza. Direito e Economia em Max Weber. Revista Direito GV 4, v. 2, n. 2, p. 46-65, jul/dez. 2006. Disponível em: <http://direitosp.fgv.br/sites/direitogv.fgv.br/files/rdgv_04_pp045-066.pdf>. Acesso em 20 jun. 2017.

 

NORTH, Douglass. Instituciones, cambio institucional y desempeño econômico. 2. ed. Ciudad de Mexico: Colección Economía Contemporánea, 1993.

 

TAMANAHA, Brian Z. O primado da sociedade e as falhas do direito e desenvolvimento. Revista Direito GV, v. 6, n. 1, p. 175-212, 2010. Disponível em:<http://www.scielo.br/pdf/rdgv/v6n1/10.pdf.> Acesso em: 20 jun. 2017.

 

HUNT, Alan. The problematisation of law in classical social theory. In: BANAKAR, Reza (ed).; TRAVERS, Max (ed.). Law and social theory, 2 ed. Oxford: Hart Pub, 2013. p. 17-33.

 

TRUBEK, David M. Max Weber sobre direito e ascensão do capitalismo (1972, orig). Revista Direito GV, v. 3, n. 1, p. 151-186. Jan./jun. 2007. Disponível em: <http://direitosp.fgv.br/sites/direitogv.fgv.br/files/rdgv_05_pp151-186.pdf>. Acesso em: 20 jun. 2017.

 

________; ESSER, John. “Empirismo crítico” e os estudos jurídicos norte-americano: paradoxo, programa ou caixa de pandora?. Revista de Estudos Empíricos em Direito, vol. 1, n. 1, p. 210-244,  2014. Disponível em: <www.reedpesquisa.org/ojs-2.4.3/index.php/reed/article/download/14/14>. Acesso em 20 jun. 2017

 

________; GALANTER, Marc. Acadêmicos auto-alienados: reflexões sobre a crise norte-americana da disciplina “Direito e Desenvolvimento”(1974). Revista Direito GV, v. 3, n. 2, p. 261-304, 2007. Disponível em: < http://direitosp.fgv.br/sites/direitogv.fgv.br/files/rd-06_12_pp.261-304_academicos_auto-alienados_david_trubek_e_marc_galanter.pdf> Acesso em 20 jun. 2017.

50 anos de Zona Franca de Manaus – uma análise e uma proposta de diálogo.

Por João Lucas Castro Alves e Ernesto Charbonnier

Desde o início da crise econômica no Brasil em 2015, quem mais tem sentido os impactos é a Zona Franca de Manaus. A indústria costuma ser o setor mais afetado durante crises. As pessoas, em épocas de vacas magras, costumam gastar seu dinheiro com bens não duráveis, mais voltados à subsistência, dispensando aqueles bens considerados duráveis. Com o desemprego, o setor mais afetado por lógica é a indústria, ainda mais no caso do Polo Industrial de Manaus, cujo carro-chefe são os bens duráveis.

Trata-se de um momento no qual perdemos a euforia de uma economia alimentada artificialmente por uma matriz macroeconômica fracassada e nos tornamos um pouco mais racionais. É a oportunidade que o sistema econômico nos dá de destruir a riqueza artificial, acarretando também o fenômeno da destruição criativa, como nos ensinou Joseph Schumpeter.

Para entender melhor como a Zona Franca de Manaus tem sofrido de maneira até mais acentuada que o restante do país no decorrer dos últimos dois anos, cumpre discorrermos sobre a evolução histórica deste modelo de desenvolvimento socioeconômico. Afinal, George Santayana nos ensinou que o povo que não conhece a sua história está condenado a repeti-la.

A primeira “Zona Franca de Manaus” se originou com a Lei nº 3173/1957. Tratava-se, até então, de um Porto Livre. O deputado Francisco Pereira da Silva é considerado o idealizador deste primeiro modelo. A iniciativa era coordenada pelo Plano de Valorização Econômica da Amazônia. A superintendência responsável por este não conseguiu alcançar seus objetivos por haver conflitos de interesse entre desenvolver a economia da região (interesse regional) e realizar a integração nacional (interesse nacional).

A influência do pensamento econômico predominante no país e na América Latina era aquela da CEPAL – Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe, sob a influência de Raul Prebisch, expoente do desenvolvimentismo. Sim, o mesmo que guiou o intervencionismo econômico brasileiro durante o século XX e até hoje influencia com o apelo à autoridade dos “economistas da Unicamp”.

Em 1967, este primeiro esboço foi substituído pelo Decreto-Lei nº 288/1967. Foi o início de uma grande reviravolta na economia regional, só vista anteriormente durante o Ciclo da Borracha, durante o qual não se soube investir no que era necessário, acarretando o marasmo econômico do “Porto de Lenha”. Há quem diga que Roberto Campos, ministro do Planejamento à época (bem antes de se arrepender de ter defendido políticas keynesianas), havia proposto uma Zona Franca no Rio de Janeiro, em vista de outros países estarem adotando modelos parecidos como mecanismo para atração de investimentos. Castello Branco então teria apontado a capital da Amazônia Ocidental como local estratégico para a implementação do modelo planejado.

Em uma época influenciada pela ideia de substituição de importações, segundo a qual se deve aumentar a produção interna, reduzindo-se as importações, visando uma espécie de independência econômica. Na prática, e no contexto atual de globalização, a teoria é outra.

O objetivo, de início, era ser um programa temporário do governo. Os incentivos fiscais durariam por trinta anos (ou seja, até 1997), sendo necessária a anuência do Conselho de Segurança Nacional, reconhecido pela Carta Política de 1967. Mas como nos ensinou Milton Friedman, nada tão duradouro como um programa temporário do governo.

Em seguida, veio o que se denominam “fases” do modelo organizado pela SUFRAMA. A primeira fase, que corresponderia aos anos de 1967 a 1975, teve por características marcantes o predomínio do comércio, o turismo incentivado pela importação de mercadorias que não podiam ser importadas pelo restante do país (antes da “abertura dos portos”, o país era outro!), o início da atividade industrial, cabendo à SUFRAMA uma função predominantemente aduaneira, ligada à estocagem e ao controle de mercadorias.

A segunda fase corresponde a um período de 1975 a 1990. Consistiu no enfoque na indústria nacional de insumos. Estabeleceu-se índices mínimos de nacionalização para os produtos industrializados na Zona Franca de Manaus mediante decreto-lei (assim como o Decreto-lei que fundou a ZFM, este instrumento normativo se assemelha ao que conhecemos por Medida Provisória atualmente e foi bastante usado no Brasil durante os regimes autoritários pelos quais passamos, haja vista a atuação unilateral do Poder Executivo). Foi também estabelecido o contingenciamento de importações. Neste período, a indústria cresceu em Manaus, e o comércio permaneceu dinâmico. Os incentivos fiscais foram expandidos para a Amazônia Ocidental, tendo sido estabelecida uma Área de Livre Comércio em Tabatinga. Nessa época, o modelo ZFM recebeu a sua primeira de várias prorrogações, sendo ela juridicamente assegurada, muito embora não economicamente. Nessa época, a SUFRAMA passou a ter maior controle sobre a gestão de projetos industrias, bem como ter transcendido seu enfoque de Manaus para a Amazônia Ocidental.

A terceira fase foi aquele em que o grande vilão, em linhas gerais, passou a ser o “neoliberalismo”, como já estamos acostumados a ouvir por aí. O país passou por uma abertura econômica para importações (que mesmo assim é bem baixa até os dias atuais) e houve maior ênfase na competitividade. Para se adaptar à Portaria nº 365/1990 do então Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento, a Zona Franca de Manaus sofreu as seguintes consequências: a perda da vantagem comparativa no comércio, marcante desde a primeira fase, havendo o declínio deste setor; redução em 88% do Imposto de Importação para a ZFM; a implantação do Processo Produtivo Básico – PPB (que estabelece uma moldura para o processo produtivo, sendo condição de existência para receber incentivos fiscais); a obrigatoriedade de desenvolver o departamento de P&D, com o mínimo de 5% do faturamento bruto, em conformidade com a Lei de Informática; conformidade com as normas do INMETRO no que se refere a medidas e ao controle de qualidade; a consequente reinvenção da indústria local decorrente das medidas supramencionadas, resultando em bons faturamentos (ainda que muito empregos tenham sido eliminados no período), e a criação da ALC de Macapá-Santana ligada à SUFRAMA, na Amazônia Oriental. A Superintendência da Zona Franca de Manaus, em conformidade com uma época de reformas, também acompanhou as reformas da Administração Pública. O Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, de 1995, visava implantar na Administração Pública ao redor do país o modelo gerencial, superando o modelo burocrático, comum ao redor do mundo até a publicação do livro “Reinventing Government”, que influenciou a gestão pública mundialmente. Dessa forma, a autarquia passou a adotar planejamento estratégico e passou a ter maior presença na gestão do Processo Produtivo Básico.

A quarta fase corresponde aos períodos de 1996 a 2002. Correspondeu à época da Crise da Ásia (1997), Crise Russa (1998) e da Crise Cambial (1999) no Brasil. Podemos dizer que cronologicamente seu período de término coincidiu com a entrada da China na OMC (2001), que resultou no boom das commodities, causando o “efeito China”. Porém, como o impacto ainda não era sensível naquele momento, não teve a influência que à primeira vista poderia ter nos elaboradores de políticas públicas à época. Afinal, o país estava em um aparente marasmo, em decorrência dos remédios amargos porém necessários que estava tomando, e não se esperava colher frutos tão proveitosos em um futuro não tão distante. A quarta fase priorizou as exportações, foi criado o Centro de Ciência Tecnologia e Inovação da Polo Industrial de Manaus (à frente daremos mais detalhes, bem como outra iniciativa do Governo Federal visando fins parecidos, só que na Biotecnologia); o esgotamento das Áreas de Livre Comércio administradas pela autarquia, etc. A SUFRAMA também passou a promover a FIAM – Feira Internacional da Amazônia, que ocorre até os dias atuais.

Hodiernamente, em decorrência da vinculação da autarquia com o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio, um dos objetivos é a adequação do modelo com a Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP), bem como a implantação desta política na produção de biocosméticos.

O que foi demonstrando neste texto até este momento é baseado no que consta no sítio eletrônico da SUFRAMA, com os devidos comentários explicativos nos pontos que julgamos pertinentes. Cabe agora aqui expor uma visão embasada em fontes distintas à do “discurso oficial”. Não que este esteja essencialmente incorreto. Em grande parte, os pontos mencionados são pertinentes, porém expõem apenas uma parcela da realidade.

Primeiramente, como já foi aqui exposto, o modelo foi implantado mediante Decreto-lei. O valor simbólico disso é o fato de que foi implantado em uma época em que o Poder Executivo, na prática, costumava prevalecer aos demais poderes. Até a atualidade, pelo modelo ser pautado pelos princípios de Direito Administrativo, ele se guia pela supremacia do interesse público. Se formos adentrar à doutrina jurídica, veremos que este princípio, que muitas vezes é utilizado para justificar qualquer ato da Administração, é dividido em dois: o primário e o secundário. O primário tem a ver com os fins que cabe ao Estado promover, diretamente ligados à vontade do povo, e o secundário é relativo à vontade da Pessoa Jurídica de Direito Público no caso em que o princípio é alegado. Sendo bem aplicado ou não, o fato é que o princípio é o que irá pautar uma autarquia federal, ao invés das informações provenientes do mercado. Trata-se de um esquema que funciona de cima para baixo, ao invés de funcionar de baixo para cima.

Isso, na verdade, ocorre desde a implementação do modelo. Conforme bibliografia consultada, o modelo não foi implantado pela vontade nem pelas ideias da classe política local. Foi implantado, na realidade, pelo Governo Federal, em uma época de “Operação Amazônia”. Uma época marcada pelo “integrar para não entregar”.

O que herdamos hoje – o modelo que completa 50 anos de existência – foi elaborado para um paradigma que não existe mais. No que tange à geopolítica, não há mais Guerra Fria. No que tange à economia nacional, não há mais o fechamento do país para as importações como havia na época de implementação, na qual o comércio, impulsionado pelo turismo na Zona Franca, valia a pena. Não estamos mais isolados do restante do mundo. Na realidade, ao invés de taxarmos qualquer um que critique o modelo como um “defensor dos interesses do poderoso Estado de São Paulo”, seria mais proveitoso pensar em como concorrer com outras Zonas Francas ao redor do mundo, no geral, e com as Zonas Francas das Américas, em específico. Afinal, se há Zona Franca, e se ela serve para atrair determinados tipos de indústria, seu arcabouço regulatório deve ser pensado de modo a atrair os potenciais interessados em incentivos fiscais.

O tempo que perdemos discutindo guerra fiscal ou temendo uma reforma tributária (a extinção ou incorporação de determinados tributos afetaria diretamente na lógica do modelo) foi o tempo que deixamos de gastar para adequar o nosso modelo a outros mais atrativos. Não é necessário ir para a Ásia para buscar um exemplo. Na América Latina, temos uma quantidade expressiva de Zonas Francas, cada uma com suas peculiaridades. Uma que atrai bastante, porém, é a Zona Franca Global, do Paraguai. Um dia desses saiu uma manchete anunciando mais ou menos assim: “Paraguai é ameaça para a Zona Franca de Manaus”. Efetivamente, é uma ameaça competitiva, sem sombra de dúvidas. Mas é uma ameaça contra a qual devemos chiar, reclamar, pedir protecionismo, ou é uma ameaça contra a qual devemos competir, adequando-nos a uma nova realidade?

A Zona Franca Global S.A. (trata-se de uma parceria público-privada) é de outro paradigma. O primeiro esqueleto de Zona Franca de Manaus foi posto em lei em 1957, enquanto que a primeira lei paraguaia que regula zonas francas é datada de 1995. Isso significa que os paraguaios já pensavam com base em um paradigma distinto do nosso. É muito simples para as empresas que se encontram no Distrito Industrial abandonarem seus galpões e irem rumo ao Paraguai. Outro atrativo também seria a Lei da Maquila em 1997. Trata-se de um ambiente institucional que se torna mais atrativo até para os empresários brasileiros. O Paraguai está algumas posições à frente do Brasil no ranking Doing Business do Banco Mundial, mais posições à frente no índice de liberdade econômica da Heritage Foundation, e no decorrer dos anos mantém até indicadores educacionais superiores aos do Brasil. Ainda que seja um país de PIB per capita baixo, é um país com muito potencial, o que não podemos afirmar com tanta certeza em relação ao Brasil.

Há quem fale até em um problema de segurança jurídica. Ora, os únicos problemas de segurança jurídica talvez sejam as Medidas Provisórias, atos normativos infralegais que saem frequentemente, bem como divergências jurisprudenciais sobre o tema. De resto, qual a insegurança jurídica de um modelo que pretende valer até 2073? Quem saiu ganhando com a mera prorrogação até 2 milhões e 73, se não nos tornamos mais competitivos?

Talvez seja o PPB. O Processo Produtivo Básico, que burocratiza a produção com incentivos de modo a proporcionar resultados não tão eficientes quanto o esperado. Talvez sejam as exigências da SUFRAMA e da SEPLAN (afinal, há incentivos subsidiários por parte do Estado do Amazonas) de experiência prévia com empresa para que o projeto de alguém seja aprovado. Ora, isso contraria ou não, por exemplo, a lógica das startups, cada vez mais relevantes para uma economia inovadora?

Talvez o próprio modelo de gestão da SUFRAMA pudesse ser modificado. Por que não, por exemplo, nos moldes da Zona Franca Global, deixando de ser uma autarquia federal e se tornando uma parceria público-privada? Será que funcionaria? Não podemos comprovar sem testar empiricamente. Agora o que vimos que não dá certo é a cobrança da TSA (Taxa de Serviços Administrativos), recentemente substituída mediante Medida Provisória 757/2016 pelo TCIF e pelo TS, ser destinada à realização do Programa Ciência Sem Fronteiras. O manifesto desvio de finalidade do uso da taxa (que por sua natureza jurídica é vinculada à prestação de determinado serviço do Poder Público) demonstra como nosso modelo esteve doente nestes últimos tempos, porém estávamos anestesiados por um crescimento artificial do país, com crédito fácil e ilusão de prosperidade decorrente do boom das commodities.

Afinal, um modelo como o nosso, voltado para a produção de bens duráveis, tende a se dar melhor quando uma política econômica heterodoxa é aplicada. A prática nos mostra como a política econômica heterodoxa, a curto prazo, cria um clima de euforia econômica, mas a longo prazo nos traz a conta a ser paga. Nada mais lógico. Afinal, para o expoente deste viés de pensamento econômico, John Maynard Keynes, “a longo prazo estaremos mortos”. Não nos soa, porém, muito responsável. A dependência do mercado interno (que a nossa Constituição conseguiu a façanha de chamar de “patrimônio nacional” em seu Art. 219) nos torna vítimas desse tipo de política. Ou a Zona Franca busca seus efetivos concorrentes (outras Zonas Francas) com o fim de exportar, ou ficará sempre refém do que a política econômica do Governo Federal ditar.

É de conhecimento geral que a indústria de bens duráveis é a primeira a crescer na euforia e a primeira a decair na recessão econômica. Quem tem acesso ao crédito fácil, está com renda garantida e possui um emprego, deseja uma geladeira, um televisor, um ar condicionado, um ventilador, um celular mais recente, um bem de informática, entre outros. No momento de recessão, em que as contas não fecham, fica mais difícil arranjar um emprego e em que o crédito se torna menos acessível, a primeira coisa a ser cortada são os bens duráveis, e o foco do orçamento familiar passa a ser nas necessidades mais básicas, normalmente bens não-duráveis. Por isso o Estado do Amazonas foi um dos que mais sofreram (se não o que mais sofreu) com a crise de 2015-(insira um ano indeterminado aqui, porque está difícil). Senão o que mais sofreu! Dados do IBGE demonstram que de 2015 a 2016, o desemprego no Estado do Amazonas cresceu em 70%. Conforme estudos de Tendências Consultoria, o PIB do Estado caiu em 5,3% em 2016 e 7,4% em 2015, acumulando queda de 12,2%.

O motivo disso é mais do que claro: estamos dependendo de um modelo que, embora tenha feito um milagre para uma região que passou por um marasmo econômico durante décadas após o fim do Ciclo da Borracha, trata-se de uma bomba-relógio macroeconômica, cujos resultados causam incerteza constante. O crescimento que havia sido acumulado entre 2011-2014, uma época em que poder de compra do amazonense notavelmente crescia, parece ter sido minado por esta informação.

Um dos primeiros passos para solucionar o problema poderia ser o efetivo estímulo à inovação. Mas não basta iniciativas estatais, tais como o CCTI-PIM e o Centro de Biotecnologia da Amazônia. São medidas bem intencionadas que no entanto não são o suficiente. Precisamos de capital humano de verdade. Há quem diga que o mundo da economia compartilhada, para o qual estamos rumando, exigirá cada vez mais capital humano e cada vez menos o trabalho físico (seja no sentido de braçal, seja no sentido de presencial). Já apostamos na dependência à borracha no final do século XIX e início do século XX. A riqueza era notável à época. Pena que não foi duradoura e aqueles que deveriam ser responsáveis por dar alternativas à região não se esforçaram para tal. Que fique o recado para os poderosos da atualidade – se for de sua conveniência ficar por aqui caso venhamos a nos tornar uma Detroit no coração da Amazônia. Uma cidade que tem em torno de 80 a 100 startups se desenvolvendo não pode desperdiçar a oportunidade de se tornar um ambiente atrativo para tais.

Um ex-governador do Amazonas chegou a falar em “Terceiro Ciclo” do desenvolvimento local. O primeiro teria sido baseado na borracha, o segundo na indústria e comércio estimulada pelo modelo ZFM, e o terceiro teria maior ligação com a biotecnologia. Há muito a ser explorado a favor do povo do Amazonas, que no entanto é impossibilitado por inúmeros entraves burocráticos. O Centro de Biotecnologia da Amazônia é um exemplo de como o planejamento governamental não tem sido funcional para o desenvolvimento da Região. Ficamos praticamente uma década discutindo a natureza jurídica do CBA, enquanto não se via pesquisa efetiva. A única função vanguardista que o CBAteve é de uma eventual detroitização da cidade de Manaus, pois infelizmente as suas instalações mais aparentam ser da decadente cidade norte-americana.

O que dizer, então, do CECOMIZ? Caso o leitor deste texto não conheça Manaus, existe um shopping chamado Centro Comercial da Indústria da Zona Franca de Manaus, chamado de CECOMIZ, e administrado pela SUFRAMA (exato: temos um shopping estatal!). Quem já viu um documentário sobre Coreia do Norte verá que o ambiente do local é muito parecido. Estrutura rústica e lojas simplórias. Infelizmente, geração de riqueza é o que menos se vê no local. Já foi um local relativamente movimentado até meados dos anos 2000. Após um incêndio que deu fim a um de seus blocos de “lata”, só resta um deles, em um decadente cenário, que passa muito mais uma sensação de tristeza que de pujança econômica.

A incapacidade de desenvolver o interior também é uma realidade com a qual temos de lidar. A Zona Franca de Manaus atraiu pessoas de fora do Estado e pessoas do interior do Estado. Houve, com isso, um inchaço populacional, que resultou em várias deformações que afligem a cidade até hoje. O escoamento continua um desafio, haja vista que as poucas saídas possíveis seriam o Porto de Manaus, o Porto de Chibatão, o Aeroporto Internacional Eduardo Gomes e houve até projeto de utilizar o Aeroporto de Ponta Pelada (utilizado para operações militares) para fins de escoamento de produção. A BR-174, asfaltada na década de 1990, seria fundamental se a Venezuela estivesse em um estado de coisas normal. Afinal, um dos objetivos de seu asfaltamento seria o escoamento mediante o Porto de Caracas. Atualmente, a BR-319 continua no marasmo que perdura há décadas. Seu asfaltamento nunca é concluído. Sempre há inúmeros interesses que travam o seu avanço e deixam Manaus isolada do restante do país por meios terrestres. O governador do Estado, há poucos dias, levantou a ideia de torná-la uma Estrada-parque. A ideia, porém, já é antiga, assim como a própria ideia do asfaltamento, e todos nós já vimos o fim desse filme.

O não-asfaltamento certamente não atende ao interesse público. Resta refletirmos sobre quais seriam os interesses que impedem a conclusão (porque era para estar concluída há décadas) da estrada.

Temos também o impressionante fenômeno de as empresas produzirem aqui, “exportar” para outros Estados da federação, e retornar com os mesmos produtos com todas as incidências tributárias. Uma explicação possível é que aquele que produz não é o proprietário do produto. O produtor de CDs, por exemplo, só prensa os CDs, não sendo o proprietário destes. Porém a mesma lógica não funcionaria para o polo de duas rodas, televisores, entre outros. Trata-se de mais um mistério do desenvolvimento à moda amazônica.

Uma questão que não pode ser negligenciada nesta discussão é a questão ambiental. Trata-se talvez do mais convincente argumento em prol do modelo, que no entanto não justifica seus aspectos obsoletos. A Amazônia sempre teve como carro-chefe sua vasta floresta e sua biodiversidade. Há um bom tempo existe forte especulação quanto a uma potencial internacionalização da Amazônia e perda da soberania nacional. Não à toa a Operação Amazônia, do governo dos militares, ter priorizado tanto “integrar para não entregar”. Com a Queda do Muro de Berlim, o mundo passou a ter como uma de suas prioridades a preservação do meio ambiente, e a Amazônia voltou ao centro dos debates novamente. A prioridade do Distrito Industrial na indústria limpa não é por acaso. Com o fim de remunerar o nosso “custo” em manter a floresta em pé, Samuel Isaac Benchimol, um dos maiores estudiosos em Amazônia de que se tem conhecimento, chegou a propor o Imposto Internacional Ambiental.

Por não ser interessante para aqueles que não mantêm a floresta em pé, as chances de ideia parecida ser aprovada é remotíssima. Mas é sempre bom levar em conta o seguinte: ao sermos obcecados pela floresta em pé, o ribeirinho, o caboclo, o homem do interior está abrindo mão daquilo que a ONU considerou por direito ao desenvolvimento. O próprio asfaltamento da BR-319 facilitaria o trabalho das autoridades administrativas em sancionar comportamentos ilícitos, entre os quais ambientais, fazendo com que a República finalmente chegue nessas remotas regiões do país.

O Brasil já foi acionado pela União Europeia por motivos entre os quais manter a Zona Franca de Manaus. Em seguida, a União Europeia exclui a ZFM, mantendo outros no pedido, sob a justificativa de que seria compreensível a discriminação positiva a favor da região, haja vista os problemas de desmatamento local. O meio ambiente é o grande escudo e o grande argumento racional para a manutenção da Zona Franca de Manaus. No entanto, não nos impede de concorrer com as demais zonas francas nos setores que não envolvem indústria poluidora. A Constituição Econômica do Brasil (parte da Constituição que trata de Ordem Econômica, conforme ensina a doutrina jurídica) determina, entre outros princípios, a soberania nacional e a defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação. Gostemos ou não, é o que as regras do jogo nos impõem. Não faz sentido, no entanto, que o Estado atue como empecilho na realização dos fins que deseja. Se ele promete ser um indutor do desenvolvimento, que assim o faço ou passe a atribuição para a iniciativa privada. O procedimento para aceitação de projetos pela SUFRAMA e pela SEPLAN, por mais bem intencionados que sejam, impedem a liberdade de errar e o risco do negócio. É uma de inibir o livre exercício de atividade econômica que dificulta o cumprimento das funções da ZFM. Afinal, a Zona Franca de Manaus é um meio, e não um fim nela mesma. A partir do momento em que ela não oferecer mais vantagens nem para os trabalhadores, nem para os empresários locais e estrangeiros e para a sociedade, deverá ser reformado. Reformas pontuais devem ser louvadas, porém talvez não seja o suficiente para efetivamente adequar a ZFM ao estado de coisas atual. Basta compararmos com as demais zonas francas das Américas. Há uma associação da qual a SUFRAMA faz parte e em cujo sítio eletrônico é possível obter mais informações sobre.

Há um tempo que se discute se a Zona Franca de Manaus seria um paraíso fiscal, um paraíso do Fisco, ou um mero enclave econômico. Se é isso ou não, uma coisa é certa: não queremos que se torne uma crackolândia fiscal, na qual as empresas sejam viciadas nos incentivos e em que a sociedade seja empobrecida e doentia. Detroit era um símbolo do capitalismo norte-americano na década de 1950. Descasos sucessivos a tornaram uma das cidades mais violentas, com menor PIB per capita, menor índice de alfabetização dos Estados Unidos, bem como uma das cidades mais endividadas do Gigante do Norte. Manaus não está imune a isso, por mais estável que possa parecer. Detroit já teve aproximadamente 2 milhões de habitantes em 1950. Em 2010 tinha cerca de 700 mil habitantes.

Deixemosa agora algumas reflexões no ar: um modelo pensado para uma economia fechada (não esqueçam que o Decreto-lei nº 288/67 foi concebido em um paradigma bem distinto do atual) com reserva de mercado pode perdurar por muito tempo em um mundo globalizado? Podemos perdurar em um modelo de produção idêntico ao fordismo? Nossas empresas estão conseguindo competir com o estado de coisas regional em âmbito de infraestrutura?

Até quando ficaremos contentes com discursos políticos assegurando infinitesimais prorrogações do modelo organizado pela SUFRAMA, sem assegurar sua competitividade? Basta o marketing de “maior protetora da Floresta Amazônica”? Quando superaremos o dogmatismo de ver qualquer crítica à Zona Franca como uma inimizade declarada ao modelo?

É o que devemos debater nas bodas de ouro de Zona Franca de Manaus.

(Este texto não reflete a opinião do Clube Ajuricaba, mas tão somente a de seus autores!)

Referências:

BENCHIMOL, Samuel. Zona Franca de Manaus: Polo de Desenvolvimento Industrial. Manaus: Editora Universidade do Amazonas, 1997.
BONFIM, Ronaldo e BOTELHO, Lissandro. Zona Franca de Manaus – Condicionantes para o Futuro. Manaus: Editora Valer, 2009.

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