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As indefinições do princípio da precaução em Direito Ambiental

Por Eric Carro

O Direito Ambiental é um ramo relativamente novo do Direito. Considera-se como um desdobramento do Direito Administrativo. O Direito Ambiental, porém, é regido por princípios específicos. Ainda que ambos tenham elementos parecidos tais como o Poder de Polícia, a lógica subjacente destes ramos do Direito têm suas distinções. Ademais, assim como o Direito Administrativo tem sua história (muito do que aprendemos sobre ele tem base na experiência francesa), o Direito Ambiental também tem a influência do tempo em que começou a ganhar destaque. O princípio da precaução é um produto desse tempo e ele será nosso principal objeto de análise.
Não caberá aqui uma análise profunda da doutrina. Mas sim a análise de como determinadas cortes vêm decidindo sobre o tema, bem como de críticas na linha do realismo jurídico. Primeiramente, tratar-se-á da jurisprudência em decorrência de ser ela o Direito aplicado na prática. Na dicção de Paulo José da Costa Júnior, “Hoje em dia, a jurisprudência pode ser conceituada como o conjunto de decisões que promanam de tribunais, ao proclamarem o Direito, aplicando a lei ao caso concreto” .
Já a influência do Realismo Jurídico que será trazida à tona é relativa à disciplina da Análise Econômica do Direito, que se atém, entre outros aspectos, à estrutura de incentivos que a norma jurídica cria. Pretende, deste modo, analisar o que vem sendo aplicado na prática, já que o debate em âmbito da doutrina, como fonte do Direito, pode alcançar um escopo não desejada pela proposta aqui apresentada.

Histórico do princípio da precaução

O princípio da precaução possui origem alemã. No idioma tedesco, chama-se Vorsorgeprinzip . Acredita-se ter sido traduzido para a língua inglesa na década de 1980 como “Precautionary Principle”. Com o passar do tempo, o princípio ganhou relevância a nível internacional, tendo em vista cartas e declarações que o consagravam. Muito embora os tratados internacionais, em si, evitassem tratar do tema, as cortes ao redor do mundo, bem como autoridades administrativas ligadas à área ambiental, tomavam e tomam suas decisões baseados no princípio da precaução.

Há a articulação leve e a formulação rígida do princípio da precaução. A Declaração da Rio-92, que em sua redação teve consagrada a articulação leve, contém o seguinte teor:
“Com o fim de proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deverá ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaça de danos graves ou irreversíveis, a ausência de certeza científica absoluta não será utilizada como razão para o adiamento de medidas economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental.”Princípio 15 da Declaração da Rio 1992.
É importante ressaltar a presença de requisitos mais bem delimitados na Declaração do Rio, uma vez que exige haver a possibilidade de danos irreversíveis. Como exemplo de articulação, ou formulação rígida, podemos mencionar a Carta Mundial pela Natureza, da Organização das Nações Unidas. Segundo este documento, atividades com efeitos adversos em potencial, com pouco entendimento científico a elas relativas, não devem ser autorizadas. Há uma rigidez conceitual que nos submete ao risco de certo engessamento de atividades inovadoras, ao invés de tão somente haver a preocupação com o “meio ambiente ecologicamente equilibrado”, como ordena a Constituição Federal brasileira de 1988.
Uma das características mais marcantes do princípio da precaução é o fato dele determinar o ônus da prova àquele que exerce, ou o proponente da atividade a ser autorizada. A diferença fundamental deste princípio para o princípio da prevenção é esta, bem como o fato de o princípio da prevenção, para ser aplicado (ou alegado) pressupõe certeza científica de determinado resultado.
Apresentado o princípio, em linhas gerais, é oportuno discorrer sobre a interpretação jurisprudencial deste. Por ser um princípio mais presente em documentos internacionais que na ordem jurídica pátria, é mais proveitoso analisar o que as cortes têm decidido sobre a aplicabilidade do princípio, bem como posteriormente levantar considerações críticas.
Interpretação Jurisprudencial

Primeiramente, é indispensável analisar o Direito em tempos alegados “pós-positivistas” à luz do entendimento das cortes. Há quem defenda que seja o Poder Judiciário “o poder político do século XXI”. Sendo equivocado ou não este entendimento, o fato é que o Poder Judiciário tem tido influência cada vez mais marcante.
Em se tratando do tema em discussão, o princípio da precaução pode orientar o legislador, podendo este adotar ou não de maneira expressa na legislação. Pode orientar a autoridade administrativa competente na área ambiental. Porém, é no Judiciário o exame final de sua aplicabilidade, seja por eventual controle de constitucionalidade concentrado, a título de exemplo, seja por atividade contestável da autoridade administrativa, resultante em litígio.
Dessa forma, cabe analisar julgados de cortes aqui selecionadas, uma vez que é possível conseguir uma amostra suficiente analisando julgados de uma corte estadual, uma federal e de uma corte superior, respectivamente Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, Tribunal Regional Federal da 4ª Região e Superior Tribunal de Justiça.
O ônus da prova é uma das questões mais delicadas quando se trata do princípio da precaução. No seguinte Agravo de Instrumento, julgado pelo TRF-4, ouve o pagamento antecipado de honorários periciais, em vista da capacidade de o empreendedor arcar com o custo, bem como a premissa de que a coletividade é vulnerável ao indivíduo quando se trata da defesa de direitos difusos. Neste sentido:
“Honorários periciais. Considerando princípios orientadores do Direito Ambiental, como o da precaução, o da prevenção e o do poluidor-pagador, é cabível a inversão do ônus da prova, de modo que é dever do empreendedor demonstrar, inequivocamente, que as atividades que realiza ou pretende realizar não ensejam dano juridicamente inadmissível ao ambiente. Nesse contexto, cabe à ré empreendedora, HGE – Geração de Energia Sustentável Ltda., o adiantamento do pagamento da perícia.
Tal como já apontado na decisão liminar proferida na ação cautelar, há fortes indicativos de que a atividade pretendida pode ser poluidora, passível de danos irreparáveis ou de difícil reparação. O adiantamento dos honorários periciais é, nesse sentido, forma de viabilizar a realização de meio de prova relevante e, nesse caso, imprescindível para a comprovação de que a opinião técnica balizada confirma ou não a possibilidade de execução do empreendimento. A medida considera a vulnerabilidade do meio ambiente e da coletividade, frente a ações individuais que podem ou não ter chancela devida pelo Poder Público.
No caso, é sabido, ademais, que o empreendedor tem reconhecida capacidade econômica para arcar com o adiantamento dos honorários periciais. Há razoabilidade e proporcionalidade na decisão de inversão do ônus da prova, a fim de que os réus produzam prova de que não provocarão, na execução do empreendimento, danos ilícitos do ponto de vista ambiental. ”
(TRF-4. AgInst nº 5052172-20.2016.404.0000. Relatora: MARGA INGE BARTH TESSLER, Desembargadora Federal.)
Nota-se, como supramencionado, que a corte adota o entendimento “leve” do princípio da precaução, tendo em vista que há menção a “danos irreparáveis ou de difícil reparação”. Há, implicitamente, um critério de proporcionalidade, que norteia a Administração Pública em um Estado Democrático de Direito. Critério este, chamado por Humberto Ávila de “postulado normativo”, de origem alemã, assim como o Vorsorgeprinzip.
Decisão do STJ , de relatoria da Ministra Eliana Calmon, apresenta o seguinte teor, explicando como ocorre a inversão do ônus da prova:
“O princípio da precaução pressupõe a inversão do ônus probatório, competindo a quem supostamente promoveu o dano ambiental comprovar que não o causou ou que a substância lançada ao meio ambiente não lhe é potencialmente lesiva.” (Superior Tribunal de Justiça, Segunda Turma, Rel. Min. Eliana Calmon, Recurso Especial 1.060.753/SP, j. 1ºdez.2009, DJe 14dez.2009)

Em outro recurso especial, a mesma relatora também tratou da inversão de ônus da prova, sem diferença substantiva quanto ao conteúdo da decisão:
“Justifica-se a inversão do ônus da prova, transferindo para o empreendedor da atividade potencialmente perigosa o ônus de demonstrar a segurança do emprendimento, a partir da interpretação do art. 6º, VIII, da Lei 8.078/1990 c/c o art. 21 da Lei 7.347/1985, conjugado ao Princípio Ambiental da Precaução.”
RECURSO ESPECIAL Nº 972.902 – RS (2007/0175882-0) Rel. Eliana Calmon
Interessante, não obstante, a aplicação do Código de Defesa do Consumidor e da lei da Ação Civil Pública, haja vista se tratar de interesses difusos da coletividade perante uma prática individual. Na interpretação e aplicação da norma jurídica, conjuga-se ao “Princípio Ambiental da Precaução”. Ou seja, por mais que nenhum diploma normativo o mencione expressamente, seria inevitável a sua força doutrinária e em documentos internacionais relativos às questões de regulação ambiental.
Haveria, nesse sentido, uma hermenêutica inovadora. Haveria, a priori, o entendimento de que vale a pena, para assegurar o bem-estar no futuro, controlar o bem-estar no presente. Como se trata, porém, da aplicação de princípios jurídicos, uma vez que o princípio da precaução é praticamente um corolário do princípio da prevenção e do poluidor-pagador, deve haver a ponderação, ou sopesamento, destes princípios. Deve haver a ponderação entre os interesses das partes envolvidas na relação jurídica processual perante a ordem jurídica posta. O princípio, vale ressaltar, tem forte carga semântica, que embora não especifique condutas, norteia o criador e aplicador de normas, no sentido de que permeia todo um ramo do Direito a ele ligado.
Com decisão baseada em raciocínio idêntico ao supracitado, decidiu o Tribunal Regional Federal da 4ª Região:
“Diante de todo este quadro, e considerando a norma contida no princípio da precaução, faz-se necessária uma revisão dos padrões jurídicos tradicionais, segundo os quais, em matéria ambiental, apontavam para a manutenção das atividades das empresas apontadas como causadoras de prejuízo ao meio ambiente, até a efetiva comprovação da degradação do meio ambiente. O ônus da prova, portanto, pertencia àquele que alegava a existência de atividade poluidora. Em decorrência da aplicação do princípio da precaução, contudo, tem-se a inversão do ônus da prova. Dessa forma, até que sejam exaustivamente examinadas as provas e constatado de forma inequívoca que as atividades em tela não oferecem risco de dano irreparável ao ambiente, não se pode autorizar as empresas apontadas como responsáveis pelos danos a exercer atividades que apresentem riscos significativos ao meio ambiente.” (TRF-4. AgInst nº 5052562-87.2016.404.0000. Rel.Des. Federal Fernando Quadros da Silva.)
No próximo tópico, trataremos se a revisão dos padrões jurídicos tradicionais mencionada foi proveitosa ou não, independentemente de sua boa intenção. Caberá à temática posterior à jurisprudencial abordar se a presunção de vulnerabilidade do coletivo perante o individual tem cumprido seu papel de proteger o meio-ambiente ou se consiste em uma “presunção de culpa” disfuncional.
Outra questão de fundamental importância é a diferença entre a precaução e prevenção no sentido de em relação a qual risco pretende-se precaver ou prevenir. Uma vez que a precaução passou por uma evolução (sendo possível até uma interpretação mais rígida que a usualmente utilizada pelo Brasil, que ao nosso ver, data maxima venia, contraria os preceitos básicos do Estado Democrático de Direito), é necessário analisar mais uma diferença notória entre os dois princípios norteadores do Direito Ambiental.

A fundamentação de decisãom antida pelo TJRS, em Agravo de Instrumento, continha o seguinte teor:
“Embora ambos objetivem a proteção do meio ambiente, diferem porquanto o princípio da prevenção seja aplicável quando houver conhecimento científico dos riscos ao meio ambiente, ao passo que o princípio da precaução, de origem alemã, se aplica na inexistência de certeza científica quanto ao dano e à sua extensão. Grosso modo, a prevenção se dá ante perigo concreto, enquanto a precaução ocorre diante de risco potencial.” (Agravo de Instrumento Nº 70061893921, Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Laura Louzada Jaccottet, Julgado em 25/03/2015)
Nesse sentido, infere-se que um baseia-se na certeza enquanto que outro na incerteza. A incerteza, porém, é um dos grandes elementos combatidos no desenvolvimento do Direito. Boa parte do Direito posto tem por função garantir segurança jurídica, que é a proteção contra incertezas. Sob este raciocínio, seria coerente também afirmar que a finalidade do princípio da precaução é proteger o meio ambiente, bem jurídico tutelado desde a Constituição Federal e documentos internacionais até legislação e decretos. Dar a este bem jurídico, declarado bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida por nossa Carta Política, a proteção necessária em uma sociedade complexa e massificada seria um dos propósitos do princípio.
Este é o entendimento que podemos inferir a partir de uma interpretação dogmática do Direito. No tópico seguinte, porém, será tratada não a perspectiva dogmática, que leva em consideração a inegabilidade dos pontos de partida, como leciona Tercio Sampaio Ferraz Júnior, mas a perspectiva zetética, de cunho investigativo e especulativo, como também postula o mesmo doutrinador .
Considerações críticas à luz do Realismo Jurídico
O Realismo Jurídico, de influência norte-americana, visa precipuamente analisar como atuam e decidem os juízes. A escola de pensamento jurídico de Roscoe Pound, Benjamin Cardozo, Oliver Wendel Holmes, entre outros grandes pensadores do Direito naquele país de tradição common law exercem influência até a atualidade nas cortes norte-americanas. Além disso, desdobramentos teóricos do Direito também tiveram origem, ou influência, no Realismo Júridico norte-americano, entre os quais o Critical Legal Studies e o Law and Economics – que posteriormente Richard A. Posner, juiz da Corte Federal de Apelações do Sétimo Circuito dos Estados Unidos veio a denominar “Economic Analysis of Law”, em português Análise Econômica do Direito, como correntemente é chamada no país. Utilizar-se-á como instrumental teórico a segunda ferramenta, de influência no realismo jurídico proposto no início do presente tópico.
Como referências, serão utilizados como referencial Jonathan H. Adler, um dos autores mais citados na seara do Direito Ambiental na academia jurídica norte-americana, bem como Cass R. Sunstein, um dos três mais citados em âmbito de letras jurídicas e dedicado à temática da economia comportamental. Ambos tecem críticas ao princípio levando em consideração suas implicações práticas, sem as prolongadas discussões doutrinárias características do modelo civil law, ou de países de tradição jurídica europeia-continental.
Em sua crítica, Adler subsidia seus argumentos em diálogo com Sunstein. Ao tratarmos de precaução, devemos levar em consideração que em ambos os lados de uma decisão estaremos assumindo algum risco. Assim como a pessoa que se diz neutra, em determinada situação concreta, está, no fundo, tomando uma posição e assumindo os pressupostos daquele posicionamento, aquele que atua norteado pela precaução está selecionando que precaução pretende ou não tomar, sob um viés preestabelecido. Para Adler, a precaução, por si, cria outros riscos não avaliados à primeira vista, inclusive aqueles juridicamente ignorados e irrelevantes.
Na linha de raciocínio de Adler, a precaução por si só bane o que ela simultaneamente requer, em virtude de criar outro risco. Para o jurista norte-americano, se adotarmos o princípio de forma literal, ele pode ser considerado totalmente arbitrário ou então incoerente. Se esta premissa é verdadeira, então também poderíamos inferir não haveria um direcionamento claro a ser posto pelo princípio – que segundo jusfilósofos como Alexy, deve ser um mandamento de otimização e conforme Ronald Dworkin, deve ser todo padrão que não possui estrutura de regra.
Costuma-se, com base no princípio da precaução, concluir que tecnologias novas, que obviamente carecem de comprovação científica de potenciais danos ou benefícios, podem ser mais perigosas que tecnologias antigas. Trata-se-ia, pois, de uma presunção de culpa por parte do desenvolvedor da nova tecnologia, seja pessoa física ou jurídica.
Também é um dos pressupostos do princípio jurídico em questão o seu apelo democrático. Costuma-se requerer, para a boa aplicação do princípio, a participação da sociedade civil. Primeiramente, Adler fundamenta que isso se trataria mais de uma preocupação envolvendo transparência e consentimento democrático que precaução propriamente dita. Ademais, as comunidades potencialmente afetadas pela nova tecnologia, segundo Adler, poderiam ser favoráveis a assumir determinados riscos ambientais caso fosse previsível também o retorno econômico ou em outras formas de benefícios. Também poderia ser debatida a questão da democracia representativa em conflito com a democracia participativa, porém não é o escopo do presente trabalho.
É válido ressaltar aqui o Uso do Conhecimento em Sociedade, que Friedrich von Hayek, prêmio Nobel de Economia de 1974 observou em ensaio publicado em 1945 . O economista austríaco naturalizado britânico defendia que o conhecimento está disperso na sociedade. Nesse sentido, por mais bem intencionado que seja, um planejador, ou autoridade administrativa atuante em seara específica, não seria capaz de compreender todos os efeitos de sua ação, bem como ter todas as informações da ordem econômica. Em sentido similar, argumenta Adler, inovações econômicas e sociais têm consequências pouco conhecidas à primeira vista pelo homem comum quando adotadas. A mesma lógica se aplica para políticas governamentais, que inevitavelmente são adotadas pelo homem comum, porém investido na autoridade do Poder Público.

O princípio da precaução, quando é invocado contra determinados riscos, deixa de ser invocado contra outros, na linha de raciocínio de Jonathan Adler. Dessa forma, poder-se-ia inferir que ele pode ser utilizado como mecanismo de “precaução seletiva”. O intérprete, afinal, seleciona que precaução é prioridade do Poder Público, tendo por referencial as “ameaças de dano sério ou irreversível”.

Como exemplo, Jonathan Adler menciona um caso em que a Food and Drugs Administration – FDA (equivalente à Agência Nacional de Vigilância Sanitária no Brasil) reprovou o uso de um medicamento, com fundamentos semelhantes ao do princípio da precaução. Porém, o que a agência provavelmente não levou em consideração em sua avaliação foi a quantidade de vidas que razoavalmente poderiam ter sido salvas caso o medicamento (Misoprostol) fosse autorizado. Toda escolha, para utilizar de conceito microeconômico, envolve um trade-off. Ou seja, abre-se mão de um efeito para obter outro. A atividade administrativa está submetida a essas escolhas diariamente. Inclusive, uma das diferenças fundamentais entre a atividade do magistrado e da autoridade administrativa é que esta tem discricionariedade em determinados casos, podendo escolher, enquanto o magistrado tem o poder de decidir e dever de fundamental. Trata-se, porém, de uma discussão que foge ao nosso objeto.

A ANVISA, autoridade administrativa equivalente à FDA, está diariamente reprovando ou aprovando medicamentos, inclusive a sua renovação . Ao exigir a segurança do produto, está implícito o princípio da precaução, bem como no caso do Misoprostol, na nação norte-americana. A mesma lógica se aplica na aprovação ou não do uso de agrotóxicos em gêneros agrícolas. Por um lado, há o risco de dano ambiental, e por outro, há a possibilidade de aumento de produtividade. Por um lado, um bem jurídico tutelado pela Constituição Federal, que consiste em direito difuso, corre risco, e por outro, a alimentação, reconhecida como direito social pela Lei Fundamental, também pode ser, em certo ponto, comprometida.

A linha argumentativa de Cass Sunstein não difere muito. Este, porém, é mais direto, ao defender a ideia radical para o paradigma atual no sentido de que o princípio da precaução seria um princípio paralisante. Para Sunstein, o problema do princípio da precaução não é o fato dele apontar o aplicador da norma jurídica ambiental de forma incorreta. Mas o fato de não dar direção nenhuma, o que para os principais juristas do paradigma jusfilosófico denominado pós-positivismo, é inaceitável. Como já mencionado anteriormente, para Robert Alexy, o princípio é um mandamento de otimização enquanto para Dworkin deve ser todo padrão não considerado regra jurídica. Nessa perspectiva, o princípio da precaução sequer se enquadaria nesses apontamentos. Em linha similar, Sunstein defende que um regulamento que visa controlar riscos, de maneira racional e sistematizada, pode sim ser considerado “precavido”. No entanto, o mesmo não ocorreria com o princípio da precaução.

O princípio da precaução, para Sunstein, goza de enorme prestígio internacional, porém seus requisitos e seu significado ainda são bastante indefinidos. Ao menos em âmbito jurisprudencial, no Brasil, temos uma delimitação razoavelmente clara do que ele significaria. Mas o problema mas sério do princípio em questão, segundo o professor norte-americano, é que ele pode ser utilizado para proibir qualquer forma de ação, inclusive a opção pela inação.
O princípio da precaução, se adotado literalmente, pode ser ofendido tanto pela existência de regulação quanto pela inexistência, conforme Sunstein. Na mesma semelhante também se posicionou Adler. Afinal, procesos naturais podem ser perigosos bem como intervenções antropogênicas podem resultar em maior segurança. A recíproca também é verdadeira. Porém, nada impede o raciocínio de que o comprometimento tão somente com a natureza, em detrimento do bem-estar presente com avanços tecnológicos com riscos desconhecidos, poderia ser uma ameaça em potencial contra a vida humana.

O princípio da precaução traz um conceito visto como inovador até a atualidade, haja vista a sua estrutura, adaptada à lógica de aplicação dos direitos difusos, em face de vulnerabilidade de um interesse juridicamente tutelado. No entanto, pelo fato de um princípio possuir notória carga semântica, é necessário determinar o seu sentido. A indeterminação do sentido do princípio é alvo de críticas por parte de estudiosos respeitáveis do Direito, levando em consideração a sua influência a nível internacional. Trata-se, para estes, um bom norteador para elaboração de regulamentação racional e sistemática, porém pode nos submeter ao risco da incerteza jurídica, e a diversas consequências não-jurídicas, se aplicado de forma dispersa e indeterminada.

Pelo que foi analisado de sua interpretação jurisprudencial, há ao menos o que se esperar dos tribunais brasileiros quando o objeto em litígio envolver o princípio da precaução. Porém, este é sempre trazido aos tribunais como uma construção da doutrina e uma consagração de importantes documentos internacionais.
Por fim, cabe aos especialistas em Direito Ambiental a solução para o caso. O Direito deve ser visto como experiência humana viva, e não apenas como conceituação dogmática. Esta é indispensável. Não se pode negar os pontos de partida do Direito posto no ato de sua aplicação. No entanto, ao fazer um estudo mais elaborado, é imprescindível analisar as consequências da aplicação de uma norma jurídica, gênero do qual princípio é espécie. O princípio da precaução, por ser princípio, e por ter seu escopo ainda não muito claro, é merecedor de estudos mais aprofundados caso desejemos que este alcance a sua finalidade de proteger o meio ambiente de riscos ainda não comprovados cientificamente.

REFERÊNCIAS:

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